Autoare: Ludmila Duhot, consultant independent
Introducere
Republica Moldova se află pe ultima poziție între statele europene în ce privește majoritatea indicatorilor ce țin de corupție, inclusiv favoritismul în deciziile luate de către autorități. În domeniile vulnerabile în fața corupției, ca achizițiile publice, eliberarea licențelor, acordarea ajutorului de stat, deseori sunt privilegiate anumite persoane, întreprinderi sau industrii apropiate și protejate de factorul politic. Din cauza aplicării neuniforme a unor reguli de joc neclare în sfera economică și a controlului bine stabilit asupra economiei naționale, fluxul financiar este direcționat către un grup restrâns de persoane influente. Resursele publice sunt deturnate și prejudiciate, economia țării stagnează, iar costul final este suportat de către cetățeanul de rând.
Deși Moldova dispune de un document național de politici în domeniul prevenirii și combaterii corupției, alocarea preferențială și favoritismul (politic și economic) [1] sunt, în continuare, practicate în mod deschis și sistematic. Acest fapt este constatat și de World Economic Forum (2016), care a clasat Moldova pe locul 123 din 137 de țări analizate, în ceea ce privește favoritismul în deciziile oficialilor guvernamentali. Acest indice înregistrează o descreștere constantă de la 2.70 în 2010 la 1.98 în 2016, scorul maxim fiind 7.
Pentru comparație, Georgia stă mult mai bine la acest capitol, plasându-se pe locul 57 din 137 de țări analizate, în ceea ce privește favoritismul în deciziile oficialilor guvernamentali și a înregistrat o creștere al acestui indice de la 3.02 în 2010 la 3.48 în 2016.
Prezenta analiză elucidează modul în care favoritismul și alocarea preferențială a resurselor publice pot fi folosite ca pârghii de influență a factorului politic asupra sectorului economic, atât prin intermediul întreprinderilor de stat (I), cât și a celor private (II). Cercetarea identifică și explică cazuri concrete de numire în funcție a persoanelor cu afiliere politică, contracte acordate pe criterii de fidelitate, favorizarea companiilor care se află în conflict de interese sau celor al căror fondator este funcționarul public, favorizarea unei companii în schimbul unei sume de bani, în repartizarea ajutorului oferit de stat întreprinderilor sau celor cu poziție de monopol, dar și alte exemple.
Studiul prezintă și câteva recomandări, printre care: implementarea sistemului de guvernare electronică în instituțiile publice, reducerea barierelor administrative și promovarea unui ghișeu unic, sprijinirea companiilor mici și mijlocii și promovarea asocierii acestora și alte acțiuni pentru a combate favoritismul.
I. Întreprinderile de stat (ÎS) şi societățile comerciale (SC) cu capital public
Întreprinderile de stat au o situație financiară precară, un mod de administrare ineficient și sunt subiecți ai unor reglementări depășite și evazive, ce comportă un risc sporit de corupție.
Favoritism politic: numirea în funcție a persoanelor cu afiliere politică
Cadrul juridic actual nu prevede condiții bine definite și transparente privind numirea în funcțiile de conducere sau de delegare a persoanelor în consiliile de administrare. Instituția fondatoare a ÎS/SC, care poate fi Guvernul sau autoritățile administrației publice centrale, are de regulă în fruntea sa reprezentanți politici (Prim-ministru, Miniștri, etc.). Prin urmare, există un risc sporit ca aceștia, la rândul lor, să numească în funcțiile de conducere a ÎS/SC persoane ce le susțin viziunile politice, deseori fără a deține o calificare adecvată. În schimb, acești conducători vor permite factorului politic să păstreze controlul asupra acestor întreprinderi, cu riscul unor delapidări de fonduri din bugetul de stat.
În cazul SC Metalferos, o investigație recentă a dezvăluit faptul că această întreprindere a fost implicată în scheme de evaziune fiscală, spălare de bani și relații cu firme fantomă, afiliate politic. Aceste scheme au fost facilitate prin numirea oamenilor cheie la conducerea acestei întreprinderi : oameni apropiați actualului Președinte Igor Dodon, oameni de încredere ai lui Vladimir Plahotniuc (Vladimir Andronache, Serghei Iaralov), reprezentanți ai Ministerului Economiei, foști miniștri.
Contracte acordate pe criterii de fidelitate
Favoritismul, în acest caz, va avea loc prin acordarea contractelor de achiziții publice unor companii specifice pe criterii de fidelitate (ex. companii apropiate conducerii, rude, etc.) sau pe criterii politice (companii afiliate politic). Cazuri de favoritism pe criterii de fidelitate au fost atestate în cadrul SA Moldtelecom, când firme apropiate viceministrului Economiei și ex-directorului Moldtelecom, Vitalie Iurcu, erau principalii parteneri de achiziție ai S.A. deținută de stat și au câștigat licitații de milioane de lei. Un exemplu de favoritism politic este cazul legat de Serghei Tomșa, fost direct al CFM (Calea Ferată din Moldova), care a semnat în septembrie 2014 un contract de vânzare-cumpărare pentru achiziționarea unor sisteme de monitorizare video, la preț majorat, de la o companie care face parte din holdingul controlat de V. Plahotniuc.
În alte cazuri, favoritismul are lor prin acordarea contractelor unor companii specifice, care, în urma înțelegerii prealabile, vor fi nevoite să returneze companiei contractante un procent din lucrările prevăzute (ex. 20% în cazul companiei SC Moldtelecom, pentru lucrări de rețea) [2].
Prin urmare, lacunele legislative (lipsa transparenței legată de numirea în funcție, de remunerare, lipsa unui control din partea autorităților, proceduri neclare de achiziții) asociate cu un mod de administrare defectuos (lipsa indicatorilor de performanță, a sancțiunilor pentru abuzuri), vor avea drept consecință majorarea cheltuielilor și a pierderilor pentru aceste întreprinderi. Costurile respective vor fi, inevitabil, suportate de către cetățeanul de rând.
II. Sectorul privat
Favoritismul este utilizat în cadrul sectorului privat prin intermediul mai multor canale de influență, precum: achizițiile publice, ajutorul de stat, eliberarea licențelor, favorizarea monopolurilor și susținerea unei concurențe neloiale. Scopul final este favorizarea și dezvoltarea acelor întreprinderi sau sectoare, care sunt apropiate de partidul cu influență pe arena politică și economică. Dimpotrivă, întreprinderile care sunt incomode: pot fi înlăturate prin intermediul mai multor instrumente, precum ar fi retragerea licenței pe motive netransparente, tergiversarea eliberării actelor necesare pentru activitatea economică, etc. (vezi punctul Favoritismul în eliberarea licențelor).
Favoritismul în cadrul achizițiilor publice
Cheltuielile legate de achizițiile publice au o valoare relativ înaltă [3] și înregistrează un cost de corupție de circa 20%-30% (2016).
Favoritismul politic și economic în cadrul achizițiilor publice va avea loc preponderent la tendere cu volume mari, scopul final fiind favorizarea unei/unor companii care va/vor servi la realizarea propriilor interese (economice sau politice) ale factorilor de decizie implicați. Spre exemplu, vom atesta că anumite întreprinderi afiliate partidului de guvernare vor avea acces facilitat la resurse și vor încheia contracte cu sectorul public. În numeroase cazuri, compania implicată coordonează această schemă preventiv cu autoritatea publică. Astfel, are loc menținerea unui sistem de control bine stabilit asupra economiei naționale, care implică atât întreprinzătorii, cât și funcționarii publici. Câteva exemple de scheme pot fi enumerate mai jos :
Favorizarea unei companii care se află în conflict de interese
Familia lui Vasile Bâtcă, ministrul Dezvoltării Regionale și Construcțiilor, administrează o firmă care a beneficiat de contracte în sumă de peste 5 milioane de lei cu Primăria Nisporeni și Consiliul Raional, în timp ce Bâtcă era președintele raionului Nisporeni.
Favorizarea unei companii a cărei fondator este funcționarul public
Întreprinderea « Glavirux » a fostei ministre a Sănătății, Ruxanda Glavan, câștigase până la numirea sa în funcție, contracte cu instituțiile medicale în valoare de peste 10 milioane de lei. După desemnarea în funcție, compania își schimbă denumirea în Polisano-Prim SRL, modifică numele administratorului și a fondatorului, dar nu și adresa juridică și codul fiscal. După redenumire, în timp de câteva luni, noua firmă începe să câștige contracte cu instituțiile medicale.
Favorizarea unei companii în schimbul unei sume de bani
În 2016, în cadrul licitațiilor cu întreprinderile care asigurau cu produse alimentare grădinițele din Moldova, s-a depistat faptul că întreprinderile câștigătoare erau favorizate în urma achitării de către agenții economici, lunar sau pentru fiecare licitație în parte, anumitor sume de bani funcționarilor publici.
În urma acestor încălcări grave, justiția rămâne selectivă în aplicarea sancțiunilor, țintele predilecte fiind, deseori, rivalii politici și economici ai guvernării. Ca urmare, calitatea deficientă a procesului de achiziții publice este percepută ca având o legătură directă cu interferența politică.
Denaturarea concurenței pe piață
Mediul concurențial din Moldova se confruntă cu probleme majore, în pofida cadrului legislativ existent și a unui șir de reforme. Printre problemele din mediul concurențial se numără funcționarea defectuoasă a companiilor de stat în majoritatea sectoarelor economice, înțelegerile de cartel, favorizarea monopolurilor și, prin urmare, concentrarea resurselor financiare în jurul unui număr limitat de companii. În urma unor astfel de distorsiuni ale concurenței, consumatorii vor achita prețuri majorate pentru servicii și bunuri de o calitate joasă.
Favoritismul în repartizarea ajutorului oferit de stat întreprinderilor
Consiliul Concurenței afirmă că, prin intermediul ajutoarelor de stat, se direcționează mai bine măsurile de sprijin, ceea ce contribuie la dezvoltarea mediului concurențial loial în Moldova și a întregii economii. Totodată, putem constata că în mai multe cazuri, ajutoarele de stat sunt aprobate fără monitorizarea eficientă a întreprinderilor, iar transparența mecanismelor de acordare ale acestor ajutoare este foarte redusă. În practică, ajutoarele de stat, sub formă de subvenții, stimulente sau alte beneficii acordate unor companii specifice, sunt utilizate în calitate de scheme cu scopul de a favoriza o întreprindere individuală și a-i acorda un avantaj economic nejustificat, ceea ce denaturează concurența pe piață.
Spre exemplu, Consiliul Concurenței a elaborat în 2016 un regulament privind ajutorul de stat acordat aeroporturilor și companiilor aeriene proaspăt înființate. Potrivit Centrului Național Anticorupție (CNA), acest regulament evaziv promovează interesele financiare private, în detrimentul interesului public. CNA consideră că se urmărește oferirea abuzivă și neîntemeiată a ajutorului de stat Aeroportului Internațional Chișinău, care a fost deja concesionat cu scopul de a beneficia de modernizare. Potrivit experților, celelalte aeroporturi de pe teritoriul Moldovei nu ar fi subiecți ai noului regulament. Totodată, compania Fly One afiliată ex-ministrului Justiției Vladimir Cebotari și administrată de către Mircea Maleca, fostul director al Autorității Aeronautice Civile, este unica companie aeriană care ar putea beneficia de ajutor de stat.
Oferirea de subvenții prin intermediul AIPA (Agenția de Intervenție și Plăți pentru Agricultură)
Acordarea subvențiilor în domeniul agriculturii va fi deseori selectivă și direcționată către companii care sunt apropiate de factorul politic sau către companiile care participă conștient la schemele de corupție pentru a-și majora câștigurile. Spre exemplu, agricultorii care doresc sa fie beneficiari de subvenții, sunt nevoiți să ofere mită de cca. 20 % din suma subvenției. Pentru a ocoli plafonările existente și a obține subvenții adiționale, se va recurge la crearea firmelor fantomă.
Deseori, demnitarii publici folosesc situația lor de serviciu pentru a participa la elaborarea și adoptarea hotărârilor de Guvern cu privire la aprobarea modului de utilizare a fondului de subvenționare în agricultură, pentru a favoriza din start anumiți solicitanți. Astfel, vor fi subvenționate companii apropiate sau protejate de elitele politice. Spre exemplu, firma care aparținea nașului fostului Prim-ministru V. Filat, a obținut, în perioada 2012-2014, aproape 6 milioane de lei sub formă de subvenții de la stat.
Concentrarea fluxului de subvenții de stat într-o singură direcție, favorizând un număr limitat de companii pe criterii netransparente, va fi efectuat deseori în dezavantajul altor companii care au un potențial ridicat de dezvoltare. Pe lângă faptul că se denaturează concurența pe piață, prin utilizarea acestor scheme de corupție, statul exclude progresul, inovația și împiedică modernizarea economiei.
Favorizarea companiilor cu poziție de monopol
În Republica Moldova, monopoluri controlate direct, sau indirect, de partidele politice au fost create în majoritatea sectoarelor economice din țară. Aceste monopoluri au fost protejate și favorizate de instituțiile statului.
Oamenii de afaceri ce gestionează companiile cu o poziție de monopol nu au interesul de a încuraja reforme politice sau economice, ci din contra, vor promova menținerea acestui sistem preferențial închis, pentru că anume acesta le permite accesul la canele de influență. Factorul politic este la fel de cointeresat în a menține situația neschimbată, pentru ca ei sunt cei care beneficiază direct din tranzacția cu mediul economic [4]. Din aceste motive, companiile cu poziție de monopol vor fi deseori favorizate și nu vor fi penalizate de către Consiliul Concurenței, ceea ce împiedica accesul altor jucători economici pe piață și deci accesul la noi investiții.
Spre exemplu, companiile internaționale, care produc in regim de lohn [5] în Moldova și care exportă către ordonator rămășițe de metal, provenite din efectuarea produsului final, nu au o bază legală care le-ar permite acest export. Până în prezent, exportul de rămășițe de metale s-a efectuat în baza unui document justificativ, semnat de viceministrul Economiei, Vitalie Iurcu. Tentativele de a crea o bază legală pentru aceste exporturi a eșuat, deoarece se dorește menținerea exportului de metale prin intermediul companiei Metalferos, monopolist legiferat în acest domeniu.
Favoritismul în eliberarea licențelor
Obținerea licențelor, a autorizațiilor și a actelor permisive a fost identificat ca unul din domeniile cele mai importante în care business-ul se confruntă cu aspecte de corupție. Sistemul de licențiere este utilizat în repetate rânduri pentru a favoriza unele companii, apropiate de grupările de influență iar instituțiile ce emit licențe deseori nu respectă legislația în domeniu, ci servesc intereselor grupărilor politice. Spre exemplu, în domeniul audiovizualului, Consiliul Coordonator al Audiovizualului, a fost acuzat în nenumărate cazuri de decizii politizate și că ar fi acordat licențe de emisie terestră în mod preferențial.
Astfel, deciziile de acordare, prelungire sau retragere a licențelor au loc într-un mod netransparent, iar deseori aceste instrumente vor fi folosite pentru a menține monopolurile sau înțelegerile de cartel (ex. în domeniul energiei electrice, combustibili, gaze naturale, medicamente). Acest fapt are un impact negativ asupra consumatorilor care achită prețuri nejustificat de mari.
Alteori, procedura de licențiere va fi folosită drept instrument de reglare de conturi și de penalizare: retragerea sau amenințări de retragere a licenței pe motive obscure au putut fi atestate în domenii ca mass-media și audiovizualul (ex: Retragerea licenței de emisie a TVR), telecomunicații (ex: cazul Megadat, care a ajuns în vizorul Curții Europene pentru Drepturile Omului) [6] sau asigurări (cazul Alliance Insurance Group, parte din fostul imperiu financiar al lui Veaceslav Platon).
Concluzii și recomandări
Prin intervențiile sale (promovarea persoanelor pe criterii netransparente, ajutoare de stat, reglementări, subsidii, licențe, etc.), statul susține anumite industrii, ramuri sau companii, ceea ce lezează dreptul agenților economici la o concurență sănătoasă pe piață. Promovarea unui sistem preferențial închis, construit pe relații private și foarte clar ierarhizat, ia în cont doar câștigurile grupării restrânse, în detrimentul interesului public.
În mare parte, costul indirect al corupției este plătit de jucătorii mai mici și de cetățenii de rând.
Ca urmare a alocării preferențiale, vor avea loc delapidări și o gestiune frauduloasă a activelor publice, care vor avea ca efect o redistribuire inegală a resurselor, dar și o majorare a deficitului public. Prin urmare, statul va fi incapabil, pe de o parte, să-și onoreze obligațiile publice (ex: să plătească salarii funcționarilor publici, să acopere costurile protecției sociale, să susțină programe de dezvoltare în domeniul sănătății, a educației, etc.) și, pe de altă parte, să implementeze politici pentru a sprijini întreprinderile mici și mijlocii sau a promova inovațiile. În consecință, dezvoltarea infrastructurii și a serviciilor publice va fi tergiversată, competitivitatea sectorului economic va fi redusă, iar investițiile străine vor fi descurajate.
Totodată, chiar dacă eradicarea corupției este un proces de lungă durată, acțiuni concrete pot fi întreprinse de societatea civilă, de jucătorii din sfera economică și politică pentru a diminua efectele acestui flagel. Aceste acțiuni trebuie sa fie asociate cu modificări atât de sistem, cât și de mentalitate la nivelul întregii societăți. Adoptarea unor reforme pentru a combate corupția, fără implementarea lor în practică și sancționarea nerespectării lor, nu e suficientă.
În acest sens, următoarele recomandări pot fi aduse pentru a diminua fenomenul de alocare preferențială și favoritism, și pentru a susține o concurență loială:
- Reducerea barierelor administrative și promovarea unui ghișeu unic funcțional pentru toate serviciile publice prestate de către autoritățile administrației publice centrale și locale (și nu numai a ghișeului unic pentru eliberarea actelor permisive în activitatea de întreprinzător, lansat în iulie 2018);
- Implementarea sistemului de guvernare electronică în instituțiile publice pentru a spori transparența și a reduce necesitatea interacțiunii dintre agentul economic și funcționarul public;
- Favorizarea schimbului electronic de informații între instituții și autorități publice și a cooperării acestora în prestarea serviciilor publice;
- Creșterea gradului de transparență în procesul recrutării și promovării persoanelor cu funcții cheie și favorizarea angajării pe criterii de merit și nu afiliere politică. Revizuirea politicii de salarizare pentru a atrage și menține oameni calificați;
- Sprijinirea companiilor mici și mijlocii, și promovarea asocierii acestora, pentru a le permite să devină la fel de puternice ca și companiile mari. Favorizarea unui dialog transparent între mediul privat și cel public, condus prin intermediul acestor asociații; [7]
- Implementarea în companiile publice și private a unui sistem de integritate, care sa fie monitorizat și sancționat în caz de nerespectare;
- Alocarea tenderelor pe criterii transparente și îmbunatățirea procesului de achiziții (ex: stabilirea unor mecanisme de control eficiente pentru a detecta acte de corupție la etapa inițială, susținerea unor politici coerente bazate pe transparență la toate etapele de achiziții);
- Elaborarea unor mecanisme bine definite și transparente pentru a evalua și aloca ajutoarele de stat.
Toate aceste eforturi ar trebui efectuate în tandem cu reformele justiției și a organelor de control pentru a putea garanta independența acestora, dar și cu promovarea unui comportament pro-activ din partea cetățenilor pentru a nu tolera acte de corupție. Este necesar ca acțiuni în vederea îmbunătățirii alocării de resurse pe criterii transparente să fie susținute de către cei ce doresc reguli de joc egale în sfera economică și politică, din moment ce, în final, corupția nu va cauza doar pierderi de ordin material (ex: stagnarea economică), ci și pierderi care nu pot fi ușor cuantificate (insecuritate de ordin politic, juridic, social; pierderea de legitimitate a instituțiilor statului; nerespectarea drepturilor omului; creșterea decalajului între clase sociale). Acestea din urmă au consecințe serioase asupra dezvoltării calitative a vieții sociale și a indicelui dezvoltării umane, și nu vor putea fi remediate decât printr-un proces complex și îndelungat.
[1] Favoritismul implică tratamentul preferențial al unei persoane sau grupări pe criterii ce nu au legătură cu abilitatea sa de a-și îndeplini atribuțiile. Favoritismul politic, se referă la acordarea de către o persoană cu responsabilitate publică a unor favoruri nejustificate sau discriminatorii către alte persoane sau grupări. Favoritismul economic implică intervenționismul, protecționismul, activitățile de lobby, favorizarea unei industrii sau companii pe criterii netransparente. Unele surse utilizează și termenul “capitalism de cumetrie”.
[2] Interviu cu o companie contractată de Moldtelecom, august 2018.
[3] Valoare medie anuală a achizițiilor este de cca. 6-12% din PIB-ul țării.
[4] Natalia Oţel-Belan, Director Regional Adjunct, Eurasia şi Asia de Sud, Centrul Internaţional pentru Antreprenoriat Privat (CIPE), interviu.
[5] Afacerea de tip lohn se axează pe prelucrarea materialelor sau materiilor prime, prin care un producător se obligă să realizeze un produs la comanda unui ordonator, în schimbul unei sume stabilite de ambele părți și pe baza documentației tehnice pusă la dispoziție de ordonator. Lohnul activ reprezintă export de manoperă: exportatorul prelucrează materialele puse la dispoziție de către importator și le reexportă în formă finită acestuia.
[6] Curtea Europeană pentru Drepturile Omului s-a pronunțat în cazul Megadat.com vs Moldova, declarând că firma, cândva una dintre cele mai mari din domeniul informatic, ar fi fost sancționată nejustificat prin retragerea licenței.
[7] Natalia Oţel-Belan, Director Regional Adjunct, Eurasia şi Asia de Sud, Centrul Internaţional pentru Antreprenoriat Privat (CIPE), interviu
Proiectul „Instigare la ordine”: comunitatea împotriva corupției este implementat de CPR Moldova cu susținerea financiară a Fundației Soros-Moldova / Departamentul Buna Guvernare. Acțiunile întreprinse în cadrul proiectului și opiniile exprimate în cadrul acestei publicații țin de responsabilitatea implementatorilor și nu reflectă neapărat poziția Fundației Soros-Moldova
