Autor: Serj Sergheev
21.01.2018

 

Republica Moldova se află pe ultimele poziţii ale clasamentului internaţional după calitatea drumurilor. Doar o treime din drumurile naționale sunt calificate ca bune. Reţeaua drumurilor publice practic nu s-a extins în ultimii ani. Autorităţile responsabile fac unele intervenţii preponderent legate de întreţinerea şi reparaţia curentă a drumurilor. La repartizarea mijloacelor pentru reablitarea drumurilor, numărul de locuitori, starea actuală a drumurilor şi investiţiile anterioare nu servesc drept criteriu pentru distribuirea fondurilor. Programele de reabilitare a drumurilor implementate „în grabă” în 2014 şi 2018 au adus mai multe beneficii antreprenorilor decît cetăţenilor. Companiile au cîştigat contracte de zeci şi sute de milioane de lei, finanţate din banii publici, dar nu au „făcut faţă” nici în ceeaa ce privește termenul de executare, nici calitatea lucrărilor. Procesul de achiziţii defectuos şi lipsa unui management adecvat al contractelor s-au soldat cu preţuri exagerate şi drumuri de calitate proastă.

Sursa principală de finanţare a acestor lucrări este Fondul Rutier, format circa 90 la sută din accizele pentru produsele petroliere şi taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în RM. Astfel, direct şi indirect costurile aferente acestor lucrări sunt acoperite de către cetăţenii RM.

Renovările esenţiale au fost, în mare parte,  finanţate din credite şi granturi acordate de donatori.

Potrivit auditorilor şi experţilor, există multe nereguli, pierderi şi riscuri de fraudă în gestionarea fondurilor publice destinate drumurilor. Distribuirea neregulamentară şi utilizarea ineficientă a Fondului Rutier în ultimii ani a rezultat în starea tot mai prostă a drumurilor naţionale, iar situația drumurilor locale este şi mai nesatisfăcătoare. Reparaţia drumurilor atît la nivel naţional, cît şi cel local nu are un caracter sistemic, alocarea mijloacelor se face în mod netransparent, discriminatoriu, iar investiții la scară largă se fac o dată la 4 ani, care, întîmplator sau nu, precedă alegerile parlamentare şi locale.

 


Drumurile sunt un factor important pentru dezvoltarea ţării şi a regiunilor. Ele stimulează investiţiile, facilitează circulaţia oamenilor şi accesul la infrasturctura socială. Drumurile calitative contribuie la un nivel sporit al securităţii oamenilor şi asigură economii pentru sectorul public, agenţii economici și cetăţeni. Astfel, banul public investit eficient în infrastructura drumurilor asigură o plus valoare economică şi socială.

Conform datelor oficiale, după calitatea drumurilor, Moldova se află pe locul 132 din 138, acumulînd un scor de 2,5 din 7 puncte posibile, ceea ce indică că avem o reţea de drumuri de o calitate proastă, care necesită intervenţii urgente şi eficace. Denivelări şi gropi, plombarea permanentă a drumurilor, în special după perioada rece (uneori cînd plouă), lipsa marcajului rutier sau starea lui inadecvată sunt doar cîteva caracteristici ale gospodăriei drumurilor din Moldova.

Pînă în anul 2016, Întreprinderea de Stat „Administraţia de Stat a Drumurilor” (în continuare ASD), fondată de Ministerul Economiei şi Instrastucturii, a fost responsabilă pentru întreținerea, reparația, reabilitarea, dezvoltarea, modernizarea și administrarea drumurilor publice naționale şi locale. Începînd cu anul 2017, drumurile locale (3494 km) au fost transmise în gestiunea autorităţilor publice locale (APL). Lungimea drumurilor naţionale gestionate de ASD este de 5850,1 km.

În perioada 2012-2016, structura drumurilor publice în funcţie de tipul îmbrăcămintei rutiere (suprafaţa drumului) nu a suferit schimbări considerabile. Cota drumurilor pietruite şi a drumurilor din pămînt în infrastructura drumurilor RM rămîne constantă (37%) de-a lungul anilor. Interesant este faptul că, urmare a inventarierii efectuate de ASD, lungimea oficială a drumurilor publice s-a redus  cu 41,9 km (de la 9386 km raportată în 2016, pînă 9344,1 km raportată în 2017).

În Republica Moldova, sursa principală pentru finanţarea lucrărilor de reparaţie şi întreţinere a drumurilor este fondul rutier, care este parte componentă a bugetului public naţional şi se formează în proporție de 90 %din accize pentru produse petroliere şi taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehicule înmatriculate în RM. Deciziile privind repartizarea mijloacelor acestui fond sunt luate de consiliul Fondului Rutier, care prezintă anual Guvernului, pentru aprobare, programul privind repartizarea mijloacelor Fondului. Totodată, responsabilitatea pentru utilizarea mijloacelor Fondului Rutier, în conformitate cu programul aprobat, este delegată ASD.

În mod prioritar, Fondul Rutier trebuie să acopere costurile de întreţinere, reparaţie şi reconstrucţie a drumurilor publice naţionale și locale. Totodată, mijloacele din fond pot fi utilizate și pentru: proiectarea drumurilor, dezvoltarea bazei de producţie, procurarea tehnicii şi utilajelor pentru unităţile ce efectuează lucrări de întreţinere a drumurilor, administrarea gospodăriei drumurilor şi alte scopuri permise de legea Fondului Rutier.

 

 

Sursă: Date selectate din Rapoartele privind utilizarea fondului rutier pentru anii 2012-2016, privind utilizarea mijloacelor fondului rutier destinate drumurilor publice naționale în anul 2017 şi Programul privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pentru drumurile publice naționale pe anul 2018

 

Regulamentului cu privire la constituirea şi utilizarea fondului rutier, prevede că, cel puţin, 50% din fond trebuie repartizate pentru finanţarea lucrărilor de întreţinere, reparaţie şi reconstrucţie a drumurilor naţionale.

În ultimii 7 ani, cheltuielile anuale din fondul rutier au variat între 972.4 mil. lei  (în 2018, minim) şi 1363,9 mil. lei (în 2014, maxim). În anii 2014 şi 2015, suma destinată întreţinerii şi reparaţiei drumurilor naţionale a fost sub nivelul stabilit în Regulament, banii fiind realocaţi, conform unei decizii a Guvernului, pentru reparaţia străzilor și a drumurilor în raza localităţilor. În condiţiile creşterii intensităţii traficului rutier, micşorarea alocaţiilor reprezintă un factor de risc care ar putea rezulta în degradarea completă a infrastructurii rutiere naţionale.

Sursă: Date selectate din Rapoartele privind utilizarea fondului rutier pentru anii 2012-2016, privind utilizarea mijloacelor fondului rutier destinate drumurilor publice naționale în anul 2017

 

Evaluările calităţii drumurilor efectuate de ASD demonstrează că în 2016-2017, ponderea drumurilor în stare rea a atins nivelul critic şi doar o treime din drumuri naţionale au fost calificate ca „bune”.  Această situaţie se datorează gestionării inadecvate a fondului prin realocarea resurselor destinate drumurilor naţionale reparaţiei străzilor.

Pe lîngă resursele alocate din fondul rutier, reparaţia drumurilor şi reabilitarea reţelei rutiere se finanţează şi din contul proiectelor finanţate de donatori şi bugetul de stat.

Periodic, gestionarea drumurilor şi a Fondului Rutier este verificată de organele de control şi evaluată de ONG-uri.

Astfel, conform rapoartelor de audit ale Curţii de Conturi şi studiilor efectuate de societatea civilă au fost identificate numeroase probleme în gestionarea mijloacelor fondului, printre care: lipsa continuităţii în repartizarea mijloacelor fondului, repartizarea şi utilizarea netransparentă a acestuia, riscurile de fraudă, şi utilizarea ineficientă a mijloacelor acestui fond de către ASD.

Au fost constatate încălcări şi riscuri de fraudă în procesul de achiziţii, precum:

  • divizarea nejustificată a achiziţiilor de lucrări;
  • admiterea la concurs a companiilor interdependente;
  • descalificarea nejustificată a ofertanţilor care au oferit un preţ mai mic;
  • riscuri de coluziune şi aranjare a achiziţiilor;
  • oligopolizarea pieţei de lucrări în domeniul rutier (un număr restrîns de companii beneficiază de contracte valoroase în urma achiziţiilor);
  • evaluarea necalitativă a ofertelor, care a creat premise pentru prejudicierea fondului rutier cu milioane de lei;
  • atribuirea contractelor fără asigurarea că ofertantul dispune de capacităţile economico-financiare şi tehnice pentru executarea contractului (aceloraşi companii le sunt atribuite consecutiv contractele de lucrări, însă companiile nu dispun de resurse pentru executarea acestora);
  • modificarea condiţiilor contractelor la atribuirea acestora, precum cele legate de termenii de executare a lucrărilor și termenii de garanţie ;
  • recepţia lucrărilor neexecutate sau executate necalitativ;
  • subcontractarea neautorizată a lucrărilor, suprapunerea lucrărilor  de reparaţie;
  • neasigurarea remedierii defectelor;
  • efectuarea plăţilor în avans pentru lucrările neexecutate;
  • majorarea nejustificată a valorii contractelor;
  • neaplicarea sancţiunilor de întîrzîiere pentru contractele neexecutate în termen.

Acele puţine lucrări de reparaţie, care se fac din contul acestui fond nu sunt calitative, sunt executate cu întîrzieri şi cu un preţ exagerat, demonstrat de auditori şi experţi.

O altă problemă este întreţinerea drumurilor. Lucrările respective sunt efectuate de cele 12 societăţi pe acţiuni (SA Drumuri Bălţi, Cahul, Căuşeni, Cimişlia, Criuleni, Edineţ, Ialoveni, Orhei, Rîşcani, Soroca, Străşeni, Comrat) fondate de Ministerul Economiei şi Infrastructurii. Anual ASD semnează contracte directe cu aceste companii pentru lucrări de întreţinere a drumurilor în aria de activitate a acestora. Fiecărei companii îi revine reţeaua drumurilor în raza a 3-4 raioane. Finanţarea lucrărilor respective se face din mijloacele Fondului Rutier. Suma anuală transferată pentru aceste lucrări variază între 300 și 500 mil. lei, achitarea fiind efectuată în baza dărilor de seamă lunare prezentate de S.A. Drumuri către ASD, fără a fi asigurată verificarea executării de facto a volumelor de lucrări raportate şi calităţii acestora. Totodată, au fost constatate cazuri de subcontractare de către SA Drumuri a altor companii pentru lucrări care le-au fost atribuite prin contracte directe.

Reabilitarea drumurilor publice în anul 2018

În anul 2018, Guvernul a lansat un program de reabilitare a Drumurilor Publice “Drumuri Bune pentru Moldova” în valoare totală de  circa 1,6 mlrd lei, finanţat din Bugetul de Stat (1,1 mlrd lei) pentru drumuri locale şi străzi, şi din Fondul Rutier (0,5 mlrd.lei) pentru drumuri naţionale. Gestionarea programului este efectuată de către Ministerul Economiei şi Infrastructurii prin intermediul ASD, care trebuia să organizeze toate procedurile de achiziţii şi să asigure monitorizarea executării contractelor, inclusiv prin antrenarea responsabililor tehnici.

 

Acest program, aprobat de Guvern în martie 2018, trebuia să  rezulte cu reabilitarea a peste 1200 km de drumuri în circa 1240 localităţi.

În condiţiile deficitului bugetar şi efortului depus în 2017 pentru optimizarea cheltuielilor publice, investiţiile anunţate urmau să fie un proiect de primă necesitate pentru ţară şi populaţie, iar banii publici alocaţi să fie utilizați ţintit, cu o plus valoare maximă.

În paralel cu implementarea programului, unele APL-uri (de nivelul I și II) au iniţiat, de sine stătător, achiziţii de lucrări de reabilitare a drumurilor locale şi străzilor din contul transferurilor de la bugetul de stat către bugetele locale. În mare parte, se achiziţionau lucrări în localităţile deja incluse în programul „Drumuri Bune pentru Moldova”. Potrivit infomaţiilor privind contractele atribuite pentru reparaţia şi întreţinerea drumurilor, valoarea totală a alocaţiilor bugetare în aceste scopuri (inclusiv alocate în cadrul programului) în anul 2018 a depăşit 2 mlrd. lei.

Repartizarea mijloacelor în cadrul programului

Un aspect important în iniţierea unui proiect de succes este realizarea studiului de fezabilitate, urmat de planificarea minuţioasă a activităţilor pentru a obţine o plus valoare maximă din banii investiţi. Totodată, careva studii naţionale sau regionale, precum şi rapoarte de evaluare sau expertiză a stării drumurilor din localităţile selectate în acest program nu au fost identificate.  Nu au fost luate în calcul nici alocaţiile anterioare oferite în cadrul proiectelor de asistenţă tehnică, lucrările efectuate anterior din contul mijloacelor fondului rutier şi transferurilor din bugetul de stat.

Pentru a estima impactul şi posibile beneficii ale programului este suficient să examinăm informaţiile prezentate mai jos.

Sursă: Diagramă realizată în baza datelor din Programul privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pentru drumurile publice naționale pe anul 2018 și Programul de reparație periodică a drumurilor publice naționale (în limitele localităților), locale, comunale și a străzilor şi datelor statistice

Suma mijloacelor repartizate pentru reparaţia drumurilor în fiecăre raion variază de semnificativ. Diferenţa între suma minimă şi maximă constituie circa 82 mil lei. 5 raioane din 34 (Ungheni, Anenii Noi, Hînceşti, Orhei şi Nisporeni) au beneficiat de 25% din totalul mijloacelor programului.

Totodată, numărul populaţiei în raionul sau localitatea respectivă nu a constituit un  criteriu de distribuire a mijloacelor. . În unele localităţi, care au beneficiat de investiţii de peste 1 mil. de lei, locuiesc sub 500 de persoane şi nu sunt amplasate obiective de importanţa naţională sau regională, iar infrastructura existentă nu era în stare mai proastă decît în alte sate.

De asemenea, a avut loc repartizarea neuniformă a mijloacelor între localităţi. În timp ce  unele sate nu au beneficiat deloc de alocaţii în cadrul acestui program, în altele s-a preconizat reparaţia a 2-3 drumuri (străzi), cu toate că infrastructura rutieră a acestora este mult mai dezvoltată decît cea a satelor excluse din program sau care au beneficiat de o singură alocaţie.

Există o discrepanță și în ceea ce privește tipul drumurilor reabilitate. În unele localităţi a fost planificată construcția drumurilor din beton asfaltic (s. Chirca, Maximovca (r-l Anenii Noi), s. Grozeşti (r-l Nisporeni) etc.), iar în altele reparația drumurilor în varianta albă (moluz şi piatra spartă) (ex. s. Orac (r-l Leova), s. Frumoasa (r-l Călăraşi), com. Bilicenii Vechi (r-l Sîngerei)).

Variază şi valoarea alocaţiilor per cap de locuitor, de la 66 lei (în mun. Bălţi) pînă la 1336 lei (Nisporeni). Pentru detalii, vedeţi desenul de  mai jos.

Sursă: Diagramă realizată în baza datelor din Programul privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pentru drumurile publice naționale pe anul 2018 și Programul de reparație periodică a drumurilor publice naționale (în limitele localităților), locale, comunale și a străzilor şi informaţiilor statistice

În acelaşi timp, în program figurează localităţi care se bucură permanentde alocaţii pentru reparaţia drumurilor.

O iniţiativă centralizată asemănătoare de reparație a drumurilor locale şi a străzilor a avut loc şi în anul 2014, cînd din Fondul Rutier au fost alocate 408 mil. lei pentru reabilitarea  străzilor și a drumurilor în raza localităţilor . Ca şi acum, a avut loc o alocare netransparentă a mijloacelor, cu multiple cazuri de executarea necalitativă a lucrărilor . Unica diferenţa este că, în 2014, autorităţile publice locale, care nu au avut capacităţi necesare pentru elaborarea caietelor de sarcini, gestionarea procesului de selectare şi monitorizare a calităţii lucrărilor, au fost responsabile pentru reabilitarea drumurilor în limita alocaţiilor oferite din fond. 50% din localităţile incluse în programul “Drumuri Bune pentru Moldova” au beneficiat de alocaţii semnificative din fondul rutier pentru reparaţia drumurilor în raza localităţilor şi a străzilor în anul 2014. Investigaţii efectuate de societatea civilă au semnalat mai multe probleme în implementarea programului respectiv.

Procesul de achiziţii în cadrul programului „Drumuri Bune pentru Moldova”

Planificarea achiziţiilor în cadrul programului nu a fost transparentă. Nu se cunoaşte  cum şi cînd au fost elaborate cerinţele tehnice pentru peste o mie de obiective şi s-a estimat volumul alocaţiilor aferente fiecărui obiectiv şi programului în întregime. Nu este clar, de asemenea, care au fost sursele de finanţare şi cine sunt prestatorii acestor servicii. Procedurile şi contractele de achiziţii publice, semnate cu această ocazie, nu au fost găsite în sursele deschise.

În lipsa lucrărilor de proiectare, cu măsurări la faţa locului, întocmirea şi expertizarea devizelor de cheltuieli, există riscul că bugetul aferent fiecărui obiectiv specificat în program şi valorile estimate ale lucrărilor nu corespund situaţiei reale. Aceşti factori ar putea rezulta în achiziţii ineficiente, interesul scăzut al opetarorilor economici, costuri suplimentare, fraude, etc.

După 7 zile de la publicarea în Monitorul Oficial a Programului privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pentru drumurile publice naționale pe anul 2018 și a Programului de reparație periodică a drumurilor publice naționale (în limitele localităților), locale, comunale și a străzilor, ASD a anunţat primele licitaţii în cadrul programului, oferind un termen de 25-29 zile calendaristice pentru depunerea ofertelor.

Drumurile supuse reparaţiei în cadrul programului au fost grupate în 34 pachete de achiziţii, care au cuprins localităţile aferente raionului sau municipiului. Pentru raion sau municipiu a fost iniţiată procedura de achiziţii publice aparte, costul estimativ achiziţiei variind de la 6,8 mil lei pînă la 88.4 mil.lei, cu un termen de executare a lucrărilor de 4 luni calendaristice. Toţi factorii menţionaţi, plus amplasarea geografică a localităţilor incluse pachet au rezultat în cerinţe de calificare foarte restrictive pentru majoritatea companiilor existente pe piaţa lucrărilor (ex. cifra de afaceri, experiența în implementarea unor asemenea contracte, etc). Formare pachetelor mari ca cantitate şi valoare a afectat competiţia, reducînd, în mod automat, la minim lista potenţialilor ofertanţi.

Din 40 de companii care şi-au exprimat interesul pentru licitaţiile anunţate în cadrul programului şi au solicitat documentaţia de tender, au depus oferte doar 22, inlusiv 12 întreprinderi S.A. Drumuri fondate de Ministerul Economiei şi Infrastructurii.

Un program de asemenea amploare ar trebui să trezească un interes mai mare din partea mediului de afaceri, în special la nivel local. În realitate, datorită competiției limitate contractele pentru cele 34 de loturi au fost atribuite unui număr restrâns de 19 companii: 11 SA Drumuri şi 8 companii fără capital majoritar de stat. Unele companii au cîştigat cîte 2-4 contracte în cadrul programului, valoarea totală variind de la 59 mil. lei  la 185 mil. lei.

Cele 19 companii ce implementează lucrări în cadrul proiectului, au beneficiat în anul 2018 și  de alte contracte valoroase în domeniul reabilitării infrastructurii drumurilor, semnate cu ASD, Agenţii de Dezvoltare Regională (ADR) şi APL-uri.Astfel, angajamentele contractuale ale unor antreprenori, asumate în anul 2018, au constituit circa 200-400 mil. lei, pe lîngă contractele în curs de execuţie, atribuite în anul 2017.

Existenţa altor angajamente în proces de executare, numărul de angajaţi şi baza tehnico-materială neproporţionale volumului de lucrări necesare implementării unor asemenea contracte, ar putea afecta termenii şi calitatea lucrărilor.

Însă aceşti factori au fost trecuţi cu vederea atunci când s-au atribuit contractele. Unii din antreprenori contractaţi pentru executarea lucrărilor în 2-4 regiuni care includ în total între 50 (minim) şi 167 (maxim) de localităţi situate la distanţe de zeci şi sute de km, au avut oficial 100-220 angajaţi. Astfel, există riscul subcontractării de către companiile cîştigătoare a  altor companii sau a aplicării unor practici ilegale de angajare. În acest sens, formarea loturilor atît de voluminoase este una nejustificată. Lipsesc și informaţii despre companiile subcontractate.

Modul şi ritmul în care s-a derulat procesul de selectare ridică anumite întrebări privind calitatea, obiectivitatea şi transparenţa acestuia:

  1. În procesul de pregătire a ofertelor  nu au existat solicitări de clarificare şi contestaţii;
  2. La licitaţii au participat practic aceleaşi companii;
  3. Doar 3 companii din cei 22 ofertanţi nu au cîştigat nici un contract;
  4. La deschiderea şi evaluarea ofertelor nu au participat reprezentanţii societăţii civile (potrivit documentelor disponibile). Pare foarte suspect că licitaţii atît de importante nu au trezit interesul ONG-urilor.
  5. Organizarea accelerată a procesului de evaluare a ofertelor. De exemplu, în perioda 17-19 aprilie 2018 (potrivit proceselor verbale) grupul de lucru pentru achiziţii al ASD a avut 12 şedinţe de deschidere şi 5 şedinţe de evaluare a ofertelor. În acdrul acestora au fost:  examinate 15 oferte (documente de eligibilitate, de calificare, documentaţia tehnică şi financiară care ajung cumulativ la cel puţin 100 de pagini pentru fiecare ofertă), întocmite 12 procese verbale şi 5 dări de seamă, precum şi atribuite 5 contracte. E un termen extrem de restrîns, luînd în consideraţie complexitatea fiecărei achiziţii şi volumul fiecărei din oferte pentru lucrările depuse.
  6. Anularea suspectă a unor licitaţii, fapt ce a generat costuri suplimentare. De ex. licitaţia nr. 18/01170 din 23.04.2018 la care au participat 3 operatori economici (cu ofertele, inclusiv TVA, de 53576,4 mii lei, 54913,7 mii lei şi 53893,3 mii lei), a fost anulată din motivul ”prețurilor majorate în raport cu valoarea estimată și necorespunderea ofertelor cu cerințele documentației de atribuire”. La licitația repetată LP 18/02486 din 25.06.2018 a participat un singur agent economic (unul din ofertanţii din cadrul licitaţiei iniţiale), cu oferta în valoare de 55575,8 mii lei, sau cu 662 mii lei mai mult decît prețul celei mai scumpe oferte în cadrul licitației anulate pentru depășirea costului estimat, cu 1682,5 mii lei mai mult decît prețul oferit tot de acest operator economic cu 2 luni înainte și cu 1999,4 mii lei mai mult decît oferta cea mai ieftină depusă în cadrul concursului anterior. Oferta a fost acceptată şi considerată conformă cerinţelor, şi în limitele bugetului alocat. Urmare a contrapunerii caietelor de sarcini, nu au fost constatate modificări privind volumele lucrărilor. Putem deduce, deci, că, în final, costurile suplimentare suportate din banii publici aferente contractului respectiv au constituit circa 2 mil. lei.

Astfel, doar la etapa de planificare şi atribuire a contractelor în cadrul programului, riscurile includ, dar nu se rezumă la: limitarea artificială a competiției, evaluarea necalitativă a ofertelor, atribuirea contractelor unor companii necalificate, prețuri exagerate pentru executarea lucrărilor în termeni restrînși.

Executarea contractelor şi calitatea lucrărilor

Lucrările în cadrul programului nu au fost finalizate nici pînă la finele anului 2018, cu toate că termenul prevăzut în contracte a expirat în perioada august-octombrie 2018, în funcţie de data semnării contractului.

Conform informaţiilor publicate, la sfârșitul anului 2018 lucrările au fost finalizate în 17 din 34 raioane (municipii).

Lucrările în regiunile cu nivelul de executare mai scăzut sunt efectuate de către companiile care au beneficiat de mai multe contracte în cadrul programului. Printre ele se numără: Drumuri Bălţi SA cu 3 contracte (mun. Bălţi, r-l Sîngerei şi r-l Făleşti), în valoare totală de circa 92,2 mil. lei; Drumuri Soroca S.A. cu 2 contracte (r-l Soroca şi r-l Şoldăneşti), în valoare totală de 104,3 mil. lei şi Drumuri Străşeni SA cu 2 contracte (r-l Străşeni şi r-l Căşăraşi) de 77,3 mil.lei. Lucrările la unele obiective din cadrul acestor contracte nici nu au fost începute. Situaţia respectivă demonstrează lipsa capacităţilor suficiente pentru executarea angajamentelor asumate de companii, precum şi denotă riscul legat de calitatea şi imparţialitatea procesului de achiziţii.

În cadrul studiului au fost vizitate peste 7% din localităţile incluse în program, din diferite raioane fiind constatate numeroase probleme legate de implementarea contractelor atribuite în cadrul programului:

S-a dovedit incapacitatea unor companii de a respecta angajamentele asumate. Insuficienţa echipamentelor şi a lucrătorilor, în condiţiile unor termeni restrînși, au rezultat în haos în procesul de lucru. Materialele şi tehnica au fost imprăştiate concomitent în diferite localităţi, petru a „bifa” iniţierea lucrărilor, iar ulterior au fost mutate între localităţi, fără a finaliza în termen lucrările începute.

Saca, r-l Străşeni, 29.08.2018
Ţibirica-Meleşeni, r-l Călăraşi, 30.08.2018

Raportare fălsă a progresului lucrărilor. Unele lucrări raportate ca finalizate erau în proces de executare, altele nu erau începute. Tehnica, materialele sau reprezentanţi ai antreprenorului nu au fost identificați la faţa locului.

Foto. s. Mereşeni, r-l Hînceşti. 31.08.2018
Foto. s. Mereşeni, r-l Hînceşti. 31.08.2018
Foto. s. Tigheci, Leova, 31.08.2018

Divergenţe mari între volumul contractat şi achitat al lucrărilor, şi  cel executat în realitate . Lungimea reală a fost măsurată şi comparată cu cea indicată în specificaţii. Abaterile constatate variază de la cîteva zeci de metri pînă la 1,5 km. La circa jumătate din drumurile vizitate lungimea porţiunii reparate era mai mică decît cea indicată în program.

Foto. Drumul spre şcoala din s. Vişniovca, r-l Cantemir, 31.08.2018. Conform documentelor, lungimea porţiunii reparate trebuia să fie 800m. De facto a fost reparat un sector cu o lungime de circa 50-60 m, care nu ajunge nici la poarta şcolii.
Drumul principal spre primărie, s.Şolcani, r-l Soroca. Lungimea reală e 800m, a fost raportată, însă, reparaţia unui sector de drum de 1100 m.
Drum spre biserica din s.Volviţa, r-l Soroca. Lungimea reală - 800m, iar lungimea indicată în program şi în documentaţia de tender e 2300m.

Reparaţia altor drumuri-străzi decît cele indicate în proiect. În unele cazuri reparaţia se efectua în altă localitate decît cea indicată în program.

Neevacuarea deșeurilor formate în urma reparaţiei drumurilor

Risipa materialelor de construcţie, poluarea naturii și distrugerea plantelor.

Foto. s. Romăneşti, r-l Străşeni, 11.11.2018. Lungimea reală e mai mică decît cea indicată în specificaţii. Totodată, antreprenorul a aruncat betonul asfaltic rămas de la neexecutarea deplina a lucrărilor contractate şi achitate din banii publici.

Testele de laborator au fost făcute selectiv şi preponderent în nemijlocita apropiere a  Chişinăului. Totodată, găurile rămase după testări nu au fost astupate și vor fi punctul de pornire al eroziei în perioada de iarnă.

A fost aplicat stratul de beton asfaltic pe porţiuni asfaltate anterior sau au fost construite „insuliţe” din asfalt de o lugime de 200-1000 metri pe drumuri din pietris. În urma implementării programului, pe drumuri locale şi străzi au apărut sectoare „reabilitate” care nu au nici un impact pentru trafic și reprezintă, mai degrabă, irosirea banilor din bugetul public. Asemenea lucrări au costat  cel puţin 1000 lei pentru un metru liniar de drum.

Foto: s.Vişniovca, r-l Cantemir
s.Grebleşti, r-l Străşeni

Grosimea stratului de beton asfaltic era mai mică decît cea indicată în documentaţia de tender

s.Drăguşeni, r-l Străşeni
s.Moleşti, r-l Ialoveni

Denivelări şi deteriorări ale porţiunilor reparate, apărute în scurt timp după finalizarea lucrărilor (foto. s. Hîrbovăţ, r-l Călăraşi)

Călăraşi, Hirbovat

Reparaţia „de mîntuială” a unor străzi  (s. Horodişte, r-l Călăraşi)

Necalitativ au fost executate și lucrările de reparaţie a unor drumuri în varianta albă (foto. drum Dereneu-Bularda, r-l Călăraşi)

Raportul scăzut preţ-calitate.

Reparaţia drumurilor care aduc beneficii doar unui număr redus  din locuitorii satului

Sat. Găureni, r-l Ialoveni (marginea satului). Valoarea lucrărilor - 0,5 mil. lei

Alte constatări

  • Programul “Drumuri bune” a costat scump contribuabililor. Lucrările din cadrul programului sunt cu 20-100% mai scumpe decît aceleaşi lucrări contractate de autorităţile locale în anul 2018. Spre exemplu, lucrările de reparaţie a unui km de drum în varianta albă în s. Bolohan (r-l Orhei) în cadrul programului au fost estimate la 579 mii lei. Totodată, în satul Selişte (r-l Orhei) lucrările analogice după volum şi tip achiziţionate de APL au costat 247 mii lei.
  • Costul materialelor de construcţii utilizate nu depăşeşte 30-40% din valoarea totală a lucrărior.
  • Lucrările de întreţinere şi reparaţie periodică a drumurilor în fiecare regiune au fost achiziţionate şi de autorităţile publice locale.  De exemplu, în raionul Ocniţa lucrările de întreţinere şi reparaţie perioadică a drumurilor au fost efetuate în 2018 de 2 companii: Drumuri Edineţ SA, contractat de ASD şi Drumuri Briceni SA, contractat de Consiliul Raional Ocniţa. Astfel, există riscul de suprapunere a lucrărilor efectuate de diferite companii contractate, așa cum s-a întâmplat în anii precedenţi( conform rapoartelor de audit), precum şi riscul de fraudare a procesului de executare a contractelor.
  • Din momentul lansării lucrărilor, locuitorii au sesizat mai multe probleme legate de calitatea proastă a “drumurilor bune”, postînd materiale video şi foto pe paginele web şi reţelele de socializare.
  • Garanţia pentru toate lucrările în cadrul programului este de 12 luni. În UE garanţia minimă pentru construcţia și reparaţia drumurilor este de cel puţin 3-5 ani.

În contextul acestor constatări, putem conclude că nici ASD, în calitate de autoritatea contractantă, care a gestionat fondurile publice în cadrul programului, nici responsabilii tehnici angajaţi pentru fiecare din cele 34 contracte de lucrări nu au asigurat monitorizarea implementării contractelor, precum şi verificarea volumelor şi calităţii lucrărilor executate de companii.

 

Programul “Drumuri bune” și accesul la informaţii

Luînd în consideraţie că ASD gestionează programul, instituţiei i-a fost adresată pe 17 septembrie 2018 o scrisoare prin care i-au fost solicitate informații privind modul de determinare a obiectivelor care urmează a fi reparate în cadrul programului, cu prezentarea copiilor documentelor primare aferente; informaţii  despre modul și responsabilii de elaborare a specificațiilor tehnice/devizelor pentru lucrări incluse în program, modul de selectare a prestatotului/prestatorilor de servicii, cerințele și copiile contractelor semnate cu aceștia; informații privind expertizarea documentației de proiectare; copiile contractelor de lucrări şi acordurile adiţionale la acestea; informaţii privind modificarea obiectivelor/drumurilor/străzilor (făță de cele inițiale), cu indicarea motivelor; oferirea accesului la dosarele de achiziții și actele de executare a lucrărilor (procese-verbale de recepție).
ASD a expediat un răspuns (foarte evaziv) abia pe 12 octombrie 2018 refuzând să ofere orice tip de informaţii, menţionînd că nu are statut de furnizor de informaţii conform Legii privind accesul la informaţii şi nu este obligată să prezinte date  legate de programul “Drumuri Bune pentru Moldova”. Entitatea și-a justificat poziţia prin faptul că „nu este finanţată din bugetul de stat, nu este autoritate publică şi nu gestionează servicii publice”.

La aceeași solicitare, de această dată adresată Ministerului Economiei şi Infrastucturii, am fost îndemnați să utilizăm informaţiile publicate pe pagina web a ASD.

Examinarea datelor din dosarele de achiziţii, ofertele şi documentele primare aferente executării contractelor, ar putea elucida şi mai mult neregulile admise în cadrul programului. Concluziile s-au bazat pe analiza informaţiilor disponibile şi a datelor colectate în cadrul vizitelor în teren, discuţiile purtate cu locuitorii care au fost deschişi să-şi expună observaţiile despre procesul de executare a lucrărilor, precum şi au ajutat autorul să identifice drumurile reparate şi să acumuleze probe.

Concluzii şi recomandări:

– Calitatea drumurilor în ţară este în continuă scădere. Cu toate acestea, nu se schimbă abordarea, în ceea ce privește, tehnologiile utilizate, termenii de garanţie și monitorizarea lucrărilor.

– În domeniul drumurilor lipseşte controlul calităţii şi mijloacele publice nu sunt utilizate în mod eficient şi eficace. Din banii publici plătim mai mult, cumpărăm mai puţin şi mai necalitativ, fără a verifica cantitatea şi calitatea lucrărilor. Totodată, se alocă bani publici fără evalua impactul investiţiei sau a asigura continuitatea acesteia. Responsabilitatea de gestionare a banilor publici este delegată unor organizaţii netransparente, care nu se consideră obligate să ofere informaţiile de interes public, legate de cum şi pentru ce sunt cheltuiți banii contribuabililor.

– Lipsa monitorizării adecvate a implementării contractelor rezultă în volumul lucrărilor executat mai mic decît cel contractat şi achitat. În cadrul programului abaterile vor putea ajunge la zeci de km, echivalent a zeci de milioane lei.

– Maximizarea impactului social şi economic este unul din obiectivele principale ale cheltuielilor publice în ţările dezvoltate. Majoritatea acestora se fac prin intermediul achiziţiilor publice. Din păcate, potrivit constatărilor, achiziţiile din programul “Drumuri bune” nu au urmărit aceste obiective. Investiţiile au fost realizate fără estimarea impactului economic şi social, mijloacele fiind distribuite în baza unor criterii subiective, care nu au fost anunţate publicului larg. Cîştigătorii contractelor sunt aceleaşi companii favorizate. Pe piaţa lucrărilor de drumuri activează doar acei care „trebuie să activeze”, iar o posibilă concurenţă, care ar creşte calitatea drumurilor şi ar reducea preţurile lucrărilor, este prevenită încă la etapa de planificare a achiziţiilor.

– Coincidenţă sau nu, dar drumurile se repară (nu se plombează gropile, ca în anii obişnuiţi) în sate înainte de alegeri, superficial și în mare grabă. Unele din drumuri reparate ele nu rezistă nici o lună.

– Deși contribuie la formarea banului public, cetățenii nu monitorizează pentru ce sunt cheltuite resursele publice, care este impactul lucrărilor şi dacă, într-adevăr, sunt realizate obiectivele declarate.

 

Recomandări pentru Guvern şi APL-uri şi altor autorităţilor responsabile:

– Efectuarea lucrărilor de reparaţie şi dezvoltare a infrastucturii rutiere – atât a drumurilor naţionale, cât și a celor locale, în baza unei strategii de dezvoltare şi a planurilor anuale corelate cu obiectivele strategice;

– Asigurarea continuităţii în efectuarea investiţiilor pentru dezvoltarea şi menţinerea infrastructurii rutiere, care să nu depindă de conjunctura politică şi priorităţile pe termen scurt;

– Alocarea fondurilor publice după criterii clare și indicatori de performanţă;

– Asigurarea transparenţei procesului decizional şi de gestionare a mijloacelor publice;

– Instituțiile responsabile de promovarea unei concurenţe libere şi dezvoltarea mediului de afaceri să consolideze eforturile în eliminarea practicilor anticoncurenţiale şi discriminatorii pe piaţa lucrărilor de construcţie, reparaţie şi mentenanţă a drumurilor;

– Instituţiile responsabile de monitorizarea ex-ante şi ex-post a calităţii lucrărilor să-şi onoreze obligaţiile;

– Revizuirea standardelor de garanţie şi calitate, monitorizarea continuă a preţurilor şi calităţii;

– Investigarea semnalelor de fraudă în domeniul întreţinerii şi reparaţiei drumurilor publice şi asigurarea sancţionării actorilor implicaţi în acest proces (antreprenori, responsabili tehnici, proiectanţi, ASD).

Recomandări pentru societatea civilă:

– Consolidarea societăţii civile şi unificarea eforturilor în monitorizarea utilizării banului public.


Proiectul „Instigare la ordine”: comunitatea împotriva corupției este implementat de CPR Moldova cu susținerea financiară a Fundației Soros-Moldova / Departamentul Buna Guvernare. Acțiunile întreprinse în cadrul proiectului și opiniile exprimate în cadrul acestei publicații țin de responsabilitatea implementatorilor și nu reflectă neapărat poziția Fundației Soros-Moldova