4 mai 2017
De câteva luni, partidul de guvernământ promovează intens ideea reformării sistemului electoral care vizează metoda de alegere a deputaților în Parlamentul Republicii Moldova în sensul trecerii de la modelul proporțional (în bază de listă de partid), la cel zis uninominal – majoritar, în bază de circumscripții teritoriale.
Drept argumente oficiale în susținerea acestei reforme, Partidul Democrat invocă necesitatea schimbării clasei politice, inclusiv responsabilizarea deputaților, care vor deveni revocabili, și creșterea încrederii populației în instituția Parlamentului.
Drept o opțiune de pretins compromis, Președintele Igor Dodon a propus, și Partidul Socialiștilor a susținut, un proiect de lege de instituire a unui sistem electoral format prin combinarea celui proporțional și majoritar, în baza căruia 51 din deputați sunt aleși pe liste și 50 în circumscripții majoritare. Președintele a venit cu o astfel de inițiativă, în pofida faptului că inițial s-a opus vocal și categoric reformei electorale inițiate de PD.
Astfel, partidul de guvernare (PD) a ales să treacă peste problemele și recomandările care i-au fost semnalate în adresele Curții Constituționale[1] și recomandările misiunilor locale și internaționale de observare a alegerilor[2]. În schimb, acesta a decis să scoată de la naftalină ideea uninominalului ca panacea tuturor problemelor politicii moldovenești.
CPR a decis să identifice adevăratele alternative – cele care necesită manifestarea voinței politice adevărate pentru schimbare spre o democrație cu adevărat reprezentativă, dar și pentru asigurarea drepturilor oamenilor din Moldova de a participa la viața politică.
Prin prezenta analiză, ne expunem cu privire la necesitatea reformării legislației cu privire la partide – o reformă necesară pentru asigurarea dreptului de participare și reprezentare a cetățenilor în procesele politice din Republica Moldova.
Definirea problemei
Reprezentanții guvernării recunosc că oamenii și-au pierdut încrederea în partidele politice existente, iar acestea, la rândul lor, nu mai par să reprezinte nevoile cetățenilor. Pornind de la aceasta, crearea condițiilor pentru apariția noilor idei, viziuni și oameni ce s-ar asocia în jurul lor, inclusiv a noilor partide, este mai importantă ca niciodată, iar elaborarea unui cadru legal ce ar permite implicarea mai largă a cetățenilor în viața politică este soluția cea mai democratică și conformă cu drepturile omului.
Partidele politice sunt platforme de asociere a oamenilor ce împărtășesc un set de idei și viziuni comune cu privire la dezvoltarea și guvernarea unui stat. Deși ar părea că ”alternativele” sistemului electoral propuse (sistemul uninominal sau mixt) denotă intenția eliminării partidelor din viața politică în favoarea personalităților individuale, convingerea noastră este că doar forțe politice noi sunt în stare să restabilească încrederea populației în stat și să aducă o schimbare a clasei politice.
O cauză reală și rezolvabilă a problemei de mai sus este reglementarea partidelor politice în legislația Republicii Moldova și, mai ales, barierele de acces în viața politică impuse cetățenilor și asociațiilor lor. La moment, cerințele de înregistrare a formațiunilor politice – în special numărul de membri care urmează a fi întrunit și repartizarea geografică a acestora (aşa-zisa dispersiune sau reprezentativitate) – sunt foarte restrictive și fac înregistrarea unui partid, pe de o parte, foarte costisitoare și complexă, iar pe de alta – practic imposibilă, de exemplu în cazul partidelor regionale sau de nivel local.
Această barieră, impusă de lege, reprezintă o limitare gravă a dreptului la libera asociere a cetățenilor și nu este justificată de condițiile actuale ale societății și politicii moldovenești. Pe de altă parte, aceasta constituie și o problemă de democrație – mai puțini oameni și idei politice au acces în spațiul public și în viața politică a statului.
Propunerea noastră: Simplificarea la maxim a procedurii de înregistrare a partidelor politice.
Parlamentul, care este însărcinat expres prin Constituție să reglementeze partidele politice prin lege organică, are posibilitatea să remedieze situația reducând numărul minim necesar de membri fondatori ai unui partid politic la un singur membru, adică să elimine reglementarea actuală, astfel încât un membru să fie suficient pentru constituirea unui partid. Practica europeană, la care ne referim mai jos, demonstrează că acest lucru este mai degrabă o normă, decât o excepție, iar reglementările și standardele internaționale încurajează anume o astfel de abordare.
O modificare a Legii privind partidele politice[3] în acest sens, ar permite liberalizarea pieței de idei, ar impulsiona accederea oamenilor noi, cu idei demne de a fi auzite în spațiul public, și ar putea crea premise în care alegătorii să nu mai aleagă răul cel mai mic, sau să voteze candidați independenți cu șanse minime de accedere în Parlament, fără echipă și potențial de creștere (niciun independent nu a ajuns în legislativ până acum). Astfel ar porni un proces de reformare a clasei politice în mod natural, organic, fără a fi nevoie de intervenții care doar să mascheze situația, servind, de fapt, intereselor partidelor de la guvernare.
Totodată, modificarea va permite înregistrarea partidelor de nivel regional sau local, precum și va facilita crearea partidelor care să reprezinte interesele minorităților. Acest fapt va permite implicarea în viața politică din Chișinău a tuturor membrilor societății, indiferent de etnie și limba vorbită, prevenind inițiative secesioniste și referendumuri locale, cum am văzut în ultimii ani (acestea fiind încurajate, de asemenea, de politicieni din Chișinău).
Problema nu este una nouă, însă rămâne neadresată de autoritățile de la Chișinău. Un alt document de poziție, semnat de Asociația pentru Democrație Participativă ADEPT încă în 2008, se pronunță în favoarea partidelor regionale în baza exemplului din Autonomia Găgăuzia: ”cel mai puternic argument în acest sens ar fi că, oarecum, e absurdă situaţia în care găgăuzilor li s-a oferit dreptul la autonomie teritorială, pe criterii etnice, şi nu li se oferă un drept mult mai insignificat — de a înregistra partide politice regionale.”[4]
Reglementările actuale
Modul de înregistrare și desfășurare a activității partidelor politice este reglementat prin legea cu privire la partidele politice Nr. 294 din 21.12.2007.
Articolul 8 din Legea privind partidele politice din 2007, prevede ca cerință pentru înregistrarea unui partid „lista membrilor partidului politic, al căror număr nu poate fi mai mic de patru mii, … [care] trebuie să fie domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea din Republica Moldova, dar nu mai puţin de 120 de membri în fiecare din unităţile administrativ-teritoriale menţionate.”
Cerințe similare au existat și în legile precedente. Dacă Legea nr.718-XII, din 17 septembrie 1991, privind partidele şi alte organizaţii social-politice, prevedea necesitatea unui număr de 300 de membri, prin modificările din 1998 acest număr a crescut la 5000 de membri, care trebuiau să fie domiciliaţi în cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul doi, dar nu mai puţin de 150 în fiecare unitate administrativ-teritorială.
Grafic nr. 1: Evoluția numărului minim de membri necesari pentru înregistrarea unui partid politic în Republica Moldova.
Considerăm că această normă limitează nejustificat dreptul la libera asociere a cetățenilor țării, inhibă pluralismul politic și ideile alternative care vizează guvernarea țării, conservează puterea politică a partidelor existente (care adesea sunt compromise). Pe lângă asta, regula discriminează împotriva asociațiilor politice ale minorităților și a celor de nivel regional și local, sporește rolul finanțărilor netransparente în politică și stimulează practicile corupte, ilicite sau imorale.
Aceste argumente nu sunt noi în discuțiile publice: s-a mai vorbit despre nedreptățile dreptului la asociere, așa cum este reglementat în prezenta lege, necesitatea partidelor regionale și eventualele soluții. Tema a constituit subiectul a trei sesizări depuse la Curtea Constituțională, dar fără a duce la o schimbare a situației.
Încălcarea dreptului la asociere politică și a drepturilor electorale
Constituţia Republicii Moldova stabileşte, la articolul 41, că:
„ (1) Cetăţenii se pot asocia liber în partide şi în alte organizaţii social-politice. Ele contribuie la definirea şi la exprimarea voinţei politice a cetăţenilor şi, în condiţiile legii, participă la alegeri.
(2) Partidele şi alte organizaţii social-politice sînt egale în faţa legii.”
De asemenea, articolul 38 din Constituția Republicii Moldova consfințește dreptul fiecărui individ de a alege și a fi ales.
Este evident că o exercitare plenară a acestor drepturi presupune lipsa barierelor în calea înregistrării formațiunilor politice. Cu alte cuvinte, aceste drepturi sunt asigurate la maxim doar atunci, când numărul de membri fondatori ai unui partid politic este minimal, de exemplu fiind redus pînă la o singură persoană, cu eliminarea oricăror criterii de reprezentare teritorială.
Desigur, cele mai multe drepturi constituționale, inclusiv cel la asociere politică sau de a alege și a fi ales, nu sunt absolute. Exercițiul lor poate fi limitat, însă restrângerile respective trebuie să fie justificate prin necesitatea promovării unor interese de importanță vitală, inclusiv protejarea altor drepturi sau a ordinii publice[5]. Totodată atingerea adusă drepturilor trebuie să fie proporţională cu interesul public protejat. Cu alte cuvinte, dreptul la asociere politică va fi încălcat atunci când restrângerea adusă în exercitarea lui va fi semnificativă iar interesul promovat prin limitarea acestuia va fi minoră sau nejustificată.
Un principiu similar stă la baza reglementărilor internaționale a drepturilor omului la care Moldova este parte,[6] inclusiv a garanțiilor din articolul 11 cu privire la libertatea de asociere, stipulat în Convenția Europeană a Drepturilor Omului (CEDO). Convenția recunoaște că restricțiile aduse dreptului la asociere nu constituie încălcare doar în cazul în care sunt prevăzute de lege, și constituie măsuri necesare, într-o societate democratică pentru atingerea unui interes legitim, instituind astfel un test de proporționalitate dintre restrângerea dreptului la asociere și interesul public protejat, conform căruia măsura restrictivă trebuie să fie necesară într-o societate democratică.
Referindu-se expres la partidele politice, Curtea Europeană a stabilit că deoarece acestea „sunt o formă de asociere esențială pentru funcționarea democrației”, numai niște motive convingătoare şi persuasive pot justifica restricţionarea dreptului la asociere în partide. Astfel, atunci când, urmârind un interes public, statul stabilește o normă care restrânge dreptul cetățenilor de a se asocia în organizații politice, acesta are un câmp de manevră redus (ceea ce Curtea numește marjă de apreciere îngustă) în alegerea mijloacelor și o obligație sporită de a justifica interesul public.[7]
Deși nu s-a pronunțat expres asupra cerințelor privind numărul de membri pentru înregistrarea partidelor, CtEDO a semnalat încălcarea drepturilor protejate prin articolul 11 atunci când autoritățile Rusești au încetat activitatea unui partid pentru că numărul membrilor acestuia a coborât sub plafonul indicat de lege și nu mai corespundea cerințelor privind reprezentarea regională prestabilită de lege. În această cauză[8], Curtea a constatat o încălcare a articolului 11, stabilind că instanțele rusești nu au pus la dispoziție motive relevante și suficiente pentru a restrânge dreptul la libertatea de asociere a partidului și că disoluția partidului din cauza că acesta nu corespunde cerințelor privind numărul minim de membri și reprezentarea regională a fost disproporțională scopurilor legitime citate de Guvernul Rusiei. În special, Curtea a precizat că existau alte metode pentru a proteja legile, instituțiile și securitatea statului, decât o interzicere totală a creării partidelor regionale.
În contextul de mai sus, vom reveni la prevederile din legislația Republicii Moldova, pentru a vedea dacă acestea încalcă dreptul la asociere prevăzut de Constituție și CEDO şi vom pune pe cântar pe de o parte restricțiile puse în exercitarea dreptului și, pe de alta, interesul public protejat prin aceste restricții.
Cât de mult numărul minim de membri şi reprezentativitatea lor geografică restrânge dreptul la libera asociere?
În 2007, în comentariul său la proiectul Legii cu privire la partidele politice, Comisia de la Veneția[9] a atenționat că cerința ca partidul să aibă 5000 de membri (conform proiectului la acel moment) instituie un prag „formidabil de înalt” în comparație cu celelalte democrații europene. Chiar dacă în prezent acest prag a scăzut de la 5000 la 4000, cu siguranță acesta rămâne la fel de complicat și nu rezolvă obiecția Comisiei.
Totodată, Comisia a atenționat că cerința existenței a cel puțin 150 de membri ai partidului în fiecare din cel puțin jumătate dintre unitățile administrativ teritoriale ale țării, va fi practic imposibilă de îndeplinit de către orice grup de interese comune ce țin doar de o parte a țării – partide locale sau regionale, cele care să reunească minorități etnice sau lingvistice. Din nou, ar fi naiv să credem că reducerea plafonului de la 150 de semnături, din proiectul inițial al legii, la 120 în redacția de acum, ar rezolva această problemă.
În Ghidul său privind reglementarea partidelor politice,[10] Comisia de la Veneția spune că prevederile privind limitarea partidelor politice care reprezintă o regiune ar trebui, în general, să fie eliminate din legislația relevantă. Motivul invocat este că cerințele care blochează participarea, în competiția politică, a partidelor care se bucură doar de suport regional potențial le discriminează, în pofida faptului că acestea s-ar putea bucura de susținere publică consolidată, dar limitată regional.
Astfel, faptul că reglementările de acum, din start, scot din joc eventualele partide de importanță locală sau regională le face deja deosebit de restrictive, dar și ridică importante întrebări privind discriminarea minorităților naționale, etnice și lingvistice. Opțiunile de asociere a cetățeanului sunt reduse drastic, fiindu-i imposibil de a forma sau participa la o formațiune care să reprezinte un grup mai restrâns de interese. În consecință sunt afectate și drepturile de a alege și a fi ales.
Numărul minim de membri – 4000 – reduce și mai semnificativ din posibilitățile de exercitare a acestor drepturi: nu doar impune un efort nejustificat de mare de organizare și mobilizare a resurselor umane – or, a strânge 4000 de membri repartizați în jumătate de țară implică nu doar popularitatea ideii, dar și puterea și efortul de convingere al oamenilor – dar și o povară financiară pe care prea mulți nu și-o pot permite.
Cât de justificată este cerinţa privind numărul minim de membri şi reprezentativitatea lor geografică?
În contrabalanța barierelor în exercitarea drepturilor menționate mai sus trebuie să privim la interesul public pe care le servesc prevederile legii.
Cerințele care trebuie îndeplinite pentru înregistrarea partidelor oriunde în lume au menirea de a menține un echilibru democratic pe scena politică. Atât Comisia de la Veneția,[11] cât și literatura de specialitate[12] din domeniu recunosc regula generală că – cetățenii sunt liberi să se asocieze în partide, iar condițiile care vor fi impuse procesului de întregistrare, de regulă, se justifică prin faptul că statutul oficial oferă partidului careva beneficii – de regulă este vorba de subsidiile financiare din partea statului.
Vorbind despre cazul Republicii Moldova, conform stenogramei ședinței legislativului la care a fost adoptată Legea, citată în sesizarea la Curtea Constituțională din 2016,[13] numărul minim de membri și reprezentativitatea geografică a acestora pe de o parte vor preveni „devalorizarea” partidelor politice și fragmentarea clasei politice, iar pe de alta – vor reduce riscul suprasolicitării bugetului de stat pentru finanțarea partidelor.
Despre faptul că limitările în cauză nu contribuie la creșterea în valoare a partidelor ne vorbesc datele privind încrederea în partidele politice – Barometrul Opiniei Publice din aprilie 2017 relevă un nivel record de neîncredere în partidele politice – 80% din respondenți au declarat că nu au încredere, comparativ cu 17% care au declarat că au foarte multă (1%) sau oarecare încredere (16%). Astfel, devine evident că regula dată nu și-a atins scopul. Din contra, evenimentele politice din ultimii ani, scandalurile politice și de corupție, migrația deputaților și a membrilor de partid dintr-o formațiune în alta arată că devalorizarea și fragmentarea clasei politice se produce în pofida regulii date, sau chiar e încurajată de aceasta.
În ceea ce privește reducerea riscului finanțării de la stat a prea multor partide, acesta pur și simplu nu există, fiindcă finanțarea fiecărui partid politic, conform Legii e condiționată de performanța acestuia în alegeri.[14]
Astfel, cerința privind numărul minim de membri și dispersiunea geografică a acestora nu doar nu e justificată ca limitare a drepturilor civile și politice, dar nici măcar ca politică publică.
Ținând cont de aprecierile citate mai sus, și comparând impactul restricțiilor cu interesul public protejat, devine clar că restricțiile aduse prin Articolul 8 din Legea privind partidele politice afectează disproporționat dreptul la asociere, dar și cel de a alege și a fi ales.
Constituționalitatea
Date fiind considerentele de mai sus, nu este surprinzător că atât prevederile din 1997, cât și cele din 2007, cu privire la numărul minim de membri și reprezentativitatea geografică a acestora, au ajuns în atenția Curții Constituționale.[15]
În ultima decizie, din 2016, o sesizare cu referire la neconstituționalitatea normei privind numărul minim de membri și dispersiunii teritoriale a acestora a fost declarată de Curtea Constituțională ca fiind inadmisibilă, pe motiv că obiectul sesizării a fost abordat în pronunțările sale precedente. Curtea a reiterat concluziile acelor hotărâri: „Stabilirea … criteriilor de formare a partidelor … ține de domeniul unei legi organice, deci de opțiunea discreționară a Parlamentului, și nu poate face obiectul examinării Curții atât timp cât prin efectele sale nu conduce la suprimarea principiului pluralismului politic, stipulat în art.1 alin. (3) din Constituție”, iar “principiul reprezentativităţii nu contravine dreptului constituţional de asociere liberă a cetăţenilor, dar ar putea fi neconstituţional, dacă prin efectele sale ar conduce la suprimarea dreptului de asociere sau la efecte similare cu o asemenea suprimare”.
Astfel, Curtea Constituțională a confirmat hotărârile anterioare prin care a lăsat la discreția Parlamentului legiferarea în domeniul partidelor politice fără a analiza dacă sunt încălcate drepturile cetățenilor.
Este de remarcat, că judecătorii Curții Constituționale a României au făcut exact ceea ce au ezitat să facă omologii lor din RM – și-au revizuit o hotărâre anterioară care conținea o argumentare similară: discreția Parlamentului de a decide asupra criteriilor de înregistrare a partidelor atât timp cât „pragul instituit nu are ca efect suprimarea exercitării dreptului”. Instanța românească a apreciat că măsura în cauză „în raport de actualul stadiu al evoluţiei societăţii româneşti, nu mai corespunde cerinţelor sale de necesitate şi că, prin caracterul său excesiv, aceasta duce la imposibilitatea exercitării efective a dreptului de asociere, ceea ce echivalează cu afectarea dreptului în însăşi substanţa sa”. Norma privind numărul minim de membri și dispersia teritorială a acestora a fost declarată neconstituţională.
În consecință, în România, care până nu demult cerea 25,000 de semnături ale membrilor pentru înregistrarea unui partid, Parlamentul a fost nevoit să facă posibilă inființarea unui partid cu doar 3 membri.
Nu este exclus că în viitorul apropiat, sau nu prea, şi Curtea Constituţională a Moldovei să-şi revizuiască decizia şi să constate că pragul de 4000 de membri şi dispersia teritorială a acestora, în virtutea evoluţiilor vieţii sociale şi politice din ţară, nu mai răspund unei necesităţi legitime şi limitează esenţial exercitarea dreptului la libera asociere. De altfel, considerăm că evoluţiile care ar fundamenta o astfel de concluzie s-au produs deja. Până atunci mingea e în terenul Parlamentului, care are şansa de a remedia o nedreptate înainte ca Curtea Constituțională să-i o ceară.
Practica internaţională
România nu este unicul exemplu. Majoritatea țărilor din UE au reguli extrem de flexibile pentru procedura de înregistrare a unui partid. Numărul simbolic de membri fondatori (3-10) este mai degrabă o normă, decât o excepție. Graficul de mai jos arată cum Republica Moldova, la moment, are una din cele mai restrictive legislații privind procedura de înregistrare a partidelor politice.
Grafic nr. 2: Numărul minim de membri necesari pentru înregistrarea unui partid în țările UE și Moldova.
În concluzie:
Modificarea legii cu privire la partidele politice în sensul eliminării numărului minim necesar de membri fondatori, și a oricăror criterii de reprezentare teritorială, în conformitate cu cele mai bune practici europene, va avea următoarele efecte pozitive:
- va asigura respectarea drepturilor fundamentale ale cetățenilor la libertatea de asociere, de a alege și a fi ales, garantate prin Constituție și prin tratatele internaționale din domeniul drepturilor omului la care Moldova este parte;
- va aduce un nou suflu în competiția de idei pe arena politică din Republica Moldova, dând un nou impuls pluralismului politic, prin crearea premizelor de apariție a noi partide politice, cu noi viziuni, idei, și oameni;
- va contribui la restabilirea încrederii cetățenilor în partidele politice, odată cu apariția de noi partide și noi lideri politici la nivel local, regional și național;
- va stimula competiția de idei și inițiative în regiunile, raioanele și localitățile din Moldova, stimulând participarea partidelor locale în rezolvarea problemelor comunităților lor;
- va alinia legislația Republicii Moldova cu privire la partidele politice, la cele mai bune practici europene, inclusiv va ține mai bine cont de recomandările și aprecierile Comisiei Europene pentru Democrație și Drept a Consiliului Europei (Comisia de la Veneția);
- va contribui la consolidarea societății, implicând în viața politică din Chișinău minoritățile și asigurându-le o reprezentare mai bună în Parlamentul Republicii Moldova;
- va servi drept exemplu de voință politică a legislativului de a remedia o nedreptate socială și o barieră în democratizarea statului.
Anexă: Procedura de înregistrare a unui partid politic
Referințe
[1] Hotărârea Curții Constituționale din 13 decembrie 2016 privind confirmarea rezultatelor alegerilor şi validarea mandatului de Preşedinte al Republicii Moldova http://lex.justice.md/md/368347/
[2] http://www.crjm.org/wp-content/uploads/2017/04/Declaratie-LegislElectorala_2017-04-05-final.pdf
[3] nr. 294 din 21.12.2007, http://lex.justice.md/md/327053%2520/
[4] http://www.e-democracy.md/monitoring/politics/comments/20080306/
[5] Articolul 54 din Constituția Republicii Moldova
[6] Conform Constituției, dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la respectarea drepturilore fundamentale ale omului, la care Republica Moldova este parte, şi legile ei interne, prioritate au reglementările internaţionale.
[7] Cauza Refah Partisi (Partidul Bunăstării) și alții c. Turciei, par. 100, http://hudoc.echr.coe.int/eng#{„itemid”
[8] Cauza Partidul Republican al Rusiei c. Federației Ruse, http://hudoc.echr.coe.int/eng-press#{„itemid”
[9] http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2007)025-e
[10] http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2010)024-e
[11] Guidelines on Political Party Regulation by OSCE/ODIHR and Venice Commission, alin. 82
[12] Ingrid van Biezen şi Hans-Martien ten Napel, Regulating Political Parties European Democracies in Comparative Perspective
[13] http://www.constcourt.md/ccdocview.php?l=ro&tip=sesizari&docid=390
[14] Articolul 27 din Legea privind partidele politice
[15] Hotărârea nr. 37 din 10 decembrie 1998 privind interpretarea art. 41 alin. (1) din Constituţie, Hotărârea nr. 3 din 29.01.1999 u privire la controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr. 146-XIV din 30 septembrie 1998 „Pentru modificarea şi completarea Legii privind partidele şi alte organizaţii social-politice” și Decizia Nr. 10 din 23.03.2016 de inadmisibilitate a sesizării nr. 6a/2016 privind controlul constituționalității articolului 8 alin. (1) lit. d) al Legii nr.294-XVI din 21 decembrie 2007 privind partidele politice (condițiile necesare înregistrării partidelor politice)
