Asociația Promo-LEX și Centrul de Politici și Reforme au examinat proiectul de lege nr. 381 pentru modificarea unor acte normative (combaterea eficientă a fenomenului corupției electorale și aspectele conexe acestuia) din perspectiva standardelor privind respectarea, protejarea și asigurarea dreptului la libertatea întrunirii și vine cu următoarele observații.
Ca recomandare generală, sugerăm Parlamentului să asigure consultarea și dezbaterea publică cît mai largă a oricăror proiecte care vizează restrîngerea drepturilor constituționale.
A. Referitor la Art VI. al. 4 privind completarea art. 67 din Codul Contravențional prin alineatele (11) și (12)
Propunerea de completare a art. 67 din Codul Contravențional al Republicii Moldova prin introducerea alineatelor 11 (desfășurarea întrunirii și altor evenimente publice contrar prevederilor declarației prealabile) și (12) (organizarea transportării și transportarea la întruniri organizate de partidele sau concurenți electorali) este problematică atît din punct de vedere al legalității, cît și al proporționalității și coerenței cu regimul constituțional al libertății de întrunire.
I. Cu privire la forma și contextul reglementării
Includerea acestor prevederi într-un pachet legislativ destinat combaterii corupției electorale este inadecvată și neproporțională față de scopul declarat. Amendamentele propuse vizează în mod direct libertatea de întrunire – un drept fundamental garantat de Constituție și de Legea nr. 26/2008 privind întrunirile – în cazul tuturor persoanelor și întrunirilor, nu doar celor electorale.
Completarea sancțiunilor contravenționale privind întrunirile s-a făcut netransparent, fără a se asigura o dezbatere amplă cu prezentarea argumentelor specifice privind libertatea de întrunire. Modificarea legislației privind întrunirile ar trebui să facă obiectul unui proces anunțat și transparent distinct, în care să fie asigurată participarea organizațiilor și instituțiilor cu expertiza necesară în domeniul libertății de întrunire.
II. Cu privire la alineatul (11)
Textul propus la alin. (11) contravine în mod direct principiului prezumției în favoarea întrunirilor, consacrat de Legea 26/2008. Sintagma „desfășurarea întrunirii contrar prevederilor declarației prealabile” este neclară, vagă și deschisă interpretării subiective. Nu este clar ce înseamnă desfășurarea „contrar” în raport cu elemente precum „scopul”, „numărul estimativ de participanți” sau „ora desfășurării”. În practică, aceste elemente sunt variabile și nu pot fi impuse cu strictețe într-un cadru democratic, fără a periclita însăși esența dreptului la întrunire. O întrunire se poate desfășura în condiții diferite de cele indicate în declarația prealabilă, independent de voința organizatorului sau participanților, iar acest fapt nu trebuie să fie sancționabil.
Scopul obligației depunerii declarației prealabile de către organizatorul întrunirii este de a oferi autorităților posibilitatea de a facilita desfășurarea acesteia și a asigura protecția participanților și persoanelor terțe. Ghidul Comisiei de la Veneția și OSCE/ODIHR în domeniul libertății întrunirilor recomandă ca, atunci cînd organizatorii nu respectă cerința de notificare prealabilă, aceștia vor fi sancționați numai dacă există dovezi care să demonstreze că au făcut acest lucru în mod intenționat și dacă încălcarea este substanțială, iar sarcina probei în astfel de cazuri revine autorităților publice. În special, Ghidul recomandă să nu fie pedepsiți organizatorii, atunci cînd numărul așteptat și notificat de participanți crește în mod neașteptat peste pragul cerut de lege. În plus, autoritățile trebuie să evite penalizarea organizatorilor dacă există motive rezonabile din care aceștia nu au depus declarația.
În mod legitim, atît timp cît întrunirea este pașnică și nu se încadrează în lista întrunirilor interzise prin Legea 26 privind întrunirile, pot apărea diferențe între datele indicate în notificare și desfășurarea efectivă a întrunirii, fără ca acest fapt să constituie o amenințare pentru ordinea publică sau drepturile altor persoane. A introduce sancțiuni în aceste cazuri echivalează cu pedepsirea unor situații care țin de dinamica firească a participării publice.
III. Cu privire la alineatul (12)
Alineatul (12) propune sancționarea transportării la întruniri în lipsa unei notificări – o măsură disproporționată și neconstituțională. Legea 26/2008 recunoaște în mod expres existența unor întruniri spontane sau cu număr redus de participanți pentru care nu este necesară notificarea prealabilă. A impune o sancțiune pentru lipsa notificării în aceste cazuri reprezintă o încălcare directă a legii în vigoare și o neînțelegere fundamentală a funcției declarației prealabile, care este informativă, și nu de autorizare.
Mai mult, împiedicarea deplasării la întrunire ar fi echivalentă cu împiedicarea participării la întrunire – faptă care constituie încălcare directă a dreptului la întrunire și contravenție potrivit legislației în vigoare, sancționabilă prin art. 67 CC, al (2). Prin urmare, oprirea deplasării participanților la o întrunire pe motivul lipsei declarației prealabile ar trebui sancționată pentru împiedicarea participării la întrunire.
În plus, prevederea creează un tratament discriminatoriu față de partidele politice și concurenții electorali, care sunt singurii vizați de această interdicție. În timp ce alte entități pot organiza liber transportarea la întruniri, partidele politice ar fi expuse unor sancțiuni chiar și în cazurile în care întrunirea este legală, dar neanunțată formal. Această abordare nu doar că afectează principiul egalității în fața legii, dar riscă să submineze libertatea de asociere politică și participarea în viața democratică.
IV. Riscuri de abuz și aplicare defectuoasă
Analiza statisticii și a jurisprudenței privind aplicarea articolului 67 din Codul Contravențional, realizată în cadrul Raportului privind monitorizarea libertății întrunirilor în 2024, arată o tendință îngrijorătoare de creștere a numărului de procese-verbale întocmite pe acest articol de către poliție în ultimii ani, chiar dacă în 2024 doar 28% dintre procesele-verbale au fost confirmate de instanță prin aplicarea unei sancțiuni contravenționale. Cu alte cuvinte, în 72% dintre cazuri, instanțele au constatat fie neîndeplinirea condițiilor legale pentru atragerea la răspundere, fie lipsa temeiurilor juridice care să justifice măsurile dispuse de poliție[1].
În acest context, considerăm că includerea celor două alineate va agrava această situație și va genera noi cazuri de aplicare defectuoasă a legii și abuz.
Concluzie
Amendamentele propuse la art. 67 al Codului Contravențional încalcă principii fundamentale ale statului de drept: legalitatea sancțiunii, previzibilitatea normei juridice, proporționalitatea măsurilor restrictive și nediscriminarea. În forma actuală, ele pot fi utilizate pentru a descuraja exprimarea publică, pentru a intimida organizatorii de întruniri și pentru a limita activitatea politică în afara unui cadru strict formalist. Aceste propuneri ar trebui eliminate din proiectul legislativ sau reformulate fundamental pentru a se alinia cadrului legal și constituțional privind libertatea de întrunire.
B. Referitor la Amendamentul pentru completarea Codului Contravențional cu articolul 472 „Corupere pentru întruniri organizate”
Amendamentele adoptate de Parlament care introduc sancțiuni pentru „coruperea pentru întruniri organizate” de asemenea ridică îngrijorări serioase privind respectarea drepturilor fundamentale. Atît conținutul noii prevederi, cît și lipsa de transparență în procesul legislativ contravin standardelor internaționale privind libertatea de întrunire, de exprimare și de participare publică.
I. Adoptarea netransparentă a amendamentului
Amendamentul în cauză a fost înregistrat cu o zi înainte, pe 29 aprilie, și conține, pe lîngă norma ce instituie sancțiuni pentru „corupere pentru întruniri organizate”, modificări la alte șase acte normative însoțite de o notă de fundamentare de 16 pagini. Amendamentul nu a fost supus consultărilor publice sau avizării din partea structurilor de stat, ceea ce contravine Legii nr. 239 privind transparenţa în procesul decizional, Legii nr. 100 privind actele normative, Regulamentului Parlamentului și Hotărîrii Parlamentului nr. 149/2023 privind aprobarea Platformei de dialog și participare civică la procesul decizional.
Amendamentul nu a fost supus unei dezbateri distincte în cadrul Parlamentului, ci a fost adoptat în bloc, împreună cu alte modificări legislative.
Lipsa transparenței și consultărilor publice este cu atît mai îngrijorătoare cu cît noua normă poate duce la limitarea nejustificată și disproporționată a dreptului constituțional la libertatea de întrunire.
Amendamentul propune includerea în Codul Contravențional a unui nou articol care penalizează:
1) Pretinderea, acceptarea sau primirea mijloacelor financiare în scopul participării la întruniri organizate prin care se urmăreşte încălcarea ordinii publice, încălcarea moralității publice sau a drepturilor altor persoane, sau publicitate politică. Sancțiunea prevăzută este între 100 și 150 unități convenționale pentru persoana fizică, adică 5000-7500 de lei.
2) Promisiunea, oferirea sau darea mijloacelor financiare care nu se cuvin în scopul determinării unei persoane de a participa la întruniri organizate care urmăresc încălcarea ordinii publice, încălcarea moralității publice sau a drepturilor altor persoane, sau publicitate politică, sancționate cu 500-1000 de unități convenționale, adică 25000-50000 de lei.
II. Prevederile articolului sînt redundante și creează confuzii privind aplicarea legislației cu privire la întruniri.
Legea nr. 26 cu privire la întruniri deja prevede interzicerea întrunirilor prin care se urmăreşte încălcarea ordinii publice sau organizarea tulburărilor în masă, încălcarea moralităţii publice, a drepturilor şi a libertăţilor altor persoane ori punerea în pericol a vieţii sau a sănătăţii acestora, iar art. 67 din Codul Contravențional pedepsește încălcarea legislaţiei privind întrunirile.
Pe de altă parte, includerea „publicității politice” printre scopurile întrunirilor în cazul cărora se penalizează „coruperea pentru întruniri organizate” creează și mai multă incertitudine, or astfel de întruniri nu fac parte din categoria celor interzise.
Considerăm că acest articol constituie o ingerință în libertatea de întrunire, pentru că nu răspunde criteriilor de previzibilitate a efectelor sale, de necesitate sau proporționalitate. De asemenea, prevederea nu este adecvată scopului invocat – combaterea corupției electorale – întrucît reglementează situații ce depășesc cadrul campaniei electorale. O abordare eficientă a combaterii corupției electorale și participării remunerate ar trebui să se axeze pe transparența provenienței și legalitatea utilizării resurselor financiare, prin intermediul unor mecanisme legale distincte și adecvate, nu prin restrîngerea drepturilor fundamentale.
III. Articolul instituie sancțiuni care contravin standardelor internaționale
Descrierea acțiunii contravenționale – pretinderea, acceptarea sau primirea și, respectiv, promisiunea, oferirea sau darea mijloacelor financiare ca parte a organizării întrunirilor – nu constituie în sine comportamente reprobabile și nu ar trebui criminalizate.
Deși remunerarea pentru protest ar putea pune la dubiu sinceritatea participanților, aceasta nu neapărat îl deligitimizează și nu îl face ilegal. Majoritatea întrunirilor organizate implică cheltuieli din partea organizatorilor și participanților, atît financiare, cît și de altă natură (timp, efort etc.). Întrunirile și mișcările sociale nu trebuie să fie în totalitate spontane și lipsite de tranzacții financiare. Istoric, multe proteste civice de protecție a drepturilor omului au fost organizate de asociații care își plătesc activiștii și angajații. Organizatorii de proteste ar putea asigura alimentarea și alte necesități ale participanților sau le-ar putea organiza transportul, fără a aduce vreun prejudiciu public. Organizatorii ar trebui să fie liberi inclusiv să remunereze pe acei participanți care își asumă anumite sarcini în cadrul întrunirii (de steward, sau chiar de vorbitor).
Astfel, textul articolului este vag, lăsînd loc de interpretări și putînd fi aplicat abuziv în contexte neprevăzute de legiuitor, cu riscul de a restrînge nejustificat și disproporționat dreptul la libertatea de întrunire. Scopul „publicității politice” poate fi interpretat arbitrar pentru a viza un spectru larg de întruniri organizate. De exemplu, concurenții electorali pot remunera artiști pentru a evolua la întruniri organizate cu scopul de a face publicitate politică. Astfel de cheltuieli sunt frecvent întîlnite în cadrul întrunirilor pașnice și nu ar trebui să fie confundate cu acte de corupere sau considerate, în mod automat, ca fiind contrare legii.
Calificarea drept contravenție a acceptării unor beneficii materiale pentru participarea la întruniri este o ingerință disproporționată și periculoasă, susceptibilă să descurajeze organizarea și participarea la întruniri pașnice. Potrivit standardelor internaționale, sancțiunile aplicabile participanților la astfel de întruniri trebuie să fie minime, proporționale și să nu aibă un efect de descurajare.
Ghidul OSCE/ODIHR și Comisiei de la Veneția privind Libertatea de întrunire prevede că „Practica încurajării participării la întruniri nu ar trebui să facă obiectul unei reglementări legale, cu excepția cazului în care oferirea unor stimulente ar contraveni legilor care impun limite proporționale privind finanțarea campaniilor electorale.” Cu alte cuvinte, participarea remunerată la întruniri ar putea face obiectul unor reglementări, dar doar în limite proporționale și doar în contextul finanțării campaniilor electorale. Or, după cum am arătat, prevederile articolului adoptat depășesc cadrul campaniei electorale și nu sînt proporționale și previzibile.
În acest context, solicităm:
- Retragerea amendamentului care prevede sancționarea „coruperii pentru întruniri organizate”;
- Identificarea unor soluții legale de luptă contra corupției electorale aliniate la obligațiile internaționale asumate de Republica Moldova, în special cele care derivă din Convenția Europeană a Drepturilor Omului și standardele ODIHR;
- Supunerea tuturor proiectelor de modificare a legislației privind dreptul la întrunire unor consultări publice reale și transparente, cu implicarea societății civile și a experților în drepturile omului.
- Retragerea modificărilor propuse la art. 67 Cod Contravențional.
Considerăm că doar printr-un proces legislativ transparent, participativ și aliniat standardelor internaționale, statul poate garanta respectarea drepturilor fundamentale și consolidarea democrației.
Ion Manole, Director Executiv
Asociația Promo-LEX
Andrei Lutenco, Director Executiv
Centrul de Politici și Reforme
***
[1] Raport de monitorizare a respectării libertății întrunirilor în Republica Moldova (mai-decembrie 2024), https://cpr.md/wp-content/uploads/2025/04/RAPORT-ÎNTRUNIRI-2024.pdf, p. 25-26.
