Autor: Alex Damian
Republica Moldova a făcut progrese importante în ceea ce privește deschiderea datelor, adoptând—deocamdată în prima lectură—proiectul Legii privind datele deschise și reutilizarea informațiilor din sectorul public. Noua lege urmează să transpună Directiva (UE) 2019/1024 cu același nume.
Deși adoptarea proiectului de lege reprezintă un pas important, mai este încă foarte mult de lucru până când Republica Moldova se va putea bucura de un veritabil ecosistem de date deschise. Experiența țărilor europene, inclusiv a României, arată că deschiderea datelor este un obiectiv greu de atins. Ce urmează după adoptarea Legii și ce putem învăța din lecțiile altora?
Care sunt beneficiile așteptate?
Directiva și, respectiv, proiectul de lege se bazează pe principiul general că datele publice și cele ce rezultă din activități finanțate public trebuie să fie reutilizabile și puse la dispoziție gratuit. Noua lege are potențialul de a aduce multe avantaje, atât pentru firme, cât și pentru cercetători, jurnaliști sau cetățeni interesați de cum funcționează autoritățile publice.
Provocările cu care se confruntă un oraș, de exemplu, nu pot fi gestionate numai intern, este nevoie de colaborare cu toți actorii din comunitate, fie ei companii, societatea civilă și, desigur, cetățenii. Un exemplu la îndemână este utilizarea datelor privind mobilitatea sau indicatorii de mediu de la nivelul unui oraș pentru a căuta noi soluții în gestionarea congestiei urbane sau poluării.
Enumerăm doar o mică parte dintre beneficiile așteptate:
- Ajută la urmărirea deciziilor și cheltuielilor publice de către cetățeni și societatea civilă și poate face administrația mai eficientă și mai transparentă;
- Permite dezvoltarea unor servicii publice mai bune, în aproape orice domeniu ce necesită analiză de date, inclusiv urbanismul, transportul sau sănătatea;
- Odată cu accesul cetățenilor, societății civile sau companiilor la datele publice, capacitatea acestora de a propune politici publice este mult îmbunătățită;
- Informațiile economice, demografice sau legate de infrastructură pot ajuta companiile să înțeleagă piața și să-și îmbunătățească procesul de decizie;
- Colaborarea între operatori diferiți devine mai ușoară datorită compatibilității între seturile de date (interoperabilitate);
- Accesul gratuit sau ieftin la date ajută firmele mici și start-up-urile să concureze mai ușor cu firmele mari.
Pe scurt, pentru cetățeni, datele deschise înseamnă mai multă transparență și servicii publice mai bune. Pentru afaceri, sunt o resursă importantă pentru inovație și dezvoltare. Pentru autoritățile publice, sunt o oportunitate enormă de a lucra împreună cu cetățenii, societatea civilă sau companiile pentru a găsi soluții la problemele cu care se confruntă.
Care sunt obstacolele?
În teorie sunt excelent, însă, inclusiv la nivel European, transpunerea legislației a fost limitată și neuniformă. De altfel, progresul limitat a obligat Comisia Europeană să inițieze procedura de infringement, adică privind încălcarea dreptului comunitar, împotriva a 19 state membre pentru eșecul transpunerii directivei. Mai mult, în februarie 2023, patru state membre—Belgia, Bulgaria, Letonia și Olanda—au fost trimise în fața Curții Europene de Justiție pentru eșecul repetat de a transpune prevederile Directivei.
Explicând întârzierile, unele state membre s-au plâns că nu au destul personal specializat și resurse financiare pentru a gestiona eficient procesul de transpunere. Au existat și provocări tehnice: implementarea cerințelor Directivei presupune dezvoltarea unor infrastructuri tehnice complexe pentru gestionarea și publicarea datelor deschise.
La CPR, susținem dezbaterea publică despre noua legislație privind datele deschise. Raportul nostru recent, Deschiderea datelor publice în Republica Moldova: de la ambiții la realități, oferă exemple de bună practică și recomandă pași de urmat pentru implementarea normelor de aplicare ale noii legislației, bazându-se pe experiența statelor membre UE.
Citiți și: Deschiderea datelor publice în Republica Moldova: de la ambiții la realități
Care sunt următorii pași?
Aplicabilitatea noii legi depinde în primul rând de adoptarea normelor de implementare. Ministerului Dezvoltării Economice și Digitalizării i se atribuie un rol esențial în procesul de coordonare.
Apoi, proiectul de lege introduce termenul de seturi de date cu valoare ridicată, iar unul din pașii procedurali importanți va fi identificarea acestora, cine le deține și în ce formate.
Seturi de date cu valoare ridicată – informații a căror reutilizare este asociată cu beneficii importante pentru societate, mediu și economie, în special mulțumită faptului că acestea pot servi la crearea unor servicii și aplicații cu valoare adăugată și a unor locuri de muncă noi, de înaltă calitate și decente și mulțumită numărului de beneficiari potențiali ai serviciilor și ai aplicațiilor cu valoare adăugată bazate pe seturile de date respective.
Implementarea legislației și mai ales aplicabilitatea sa vor necesita însă o muncă pe multiple direcții, nu doar reglementare și cadru legal, ci mai ales informare și educare. Autoritățile publice care intră sub incidența noii legislații vor trebui să contribuie la identificarea seturilor de date cu valoare ridicată, să dezbată normele privind publicarea informațiilor și să asigure uniformizarea, accesibilizarea și standardizarea procedurilor în lucru.
Ce putem învăța din experiența altor state?
Crearea unui ecosistem de deschidere a datelor se poate lovi de numeroase obstacole în anii următori. Grăbirea procesului, fără suficiente consultări publice care să implice instituțiile vizate și societatea civilă, va îngreuna aplicabilitatea legislației.
Experiența din statele membre și mai ales România, țară cu provocări similare în deschidere datelor, poate juca un rol cheie în acest proces. Subliniem o serie de obstacole de care se poate lovi și Republica Moldova:
- dificultăți în identificarea datelor (inc. seturilor de date de înaltă valoare), cine le deține și în ce formate,
- interoperabilitate și (re)utilizare limitată a bazelor de date,
- politici publice în general opace și fără a fi fundamentate pe analize de date,
- capacitate administrativă și tehnică limitată în a face tranziția la formate deschise, în special la nivel local,
- Un nivel de data literacy în general scăzut.
Provocarea 1: Data literacy
Pe lângă crearea unui cadru legal, informarea și educarea sunt esențiale. Există o lipsă acută de competențe în lucrul cu datele (data literacy), iar la nivelul multor autorități publice procesul de deschidere a datelor trebuie explicat de la zero.
În România, de exemplu, deși a fost creată o rețea de persoane desemnate să gestioneze procesul la nivelul fiecărei autorități publice, procesul este foarte anevoios. De regulă, este vorba de un număr mult prea mic de persoane care trebuie să gestioneze un proces ce implică coordonare între multiple instituții. Desemnarea acestor persoane, fără suport adecvat și fără un proces de monitorizare și evaluare, nu este suficientă.
Pe lângă oferirea de metodologii de implementare sau instrucțiuni detaliate de utilizare a datelor deschise, va fi nevoie de cursuri de formare pentru un număr ridicat de funcționari publici. Cursurile de date literacy trebuie să fie integrate în cadrul institutelor naționale de administrație și utilizate extensiv, pe lângă schimbări de bune practici și colaborare cu societatea civilă.
Provocarea 2: Identificarea și publicarea seturilor de date
Mai exact, vorbim de identificarea seturilor de date, a deținătorilor acestora și a formatelor în care sunt disponibile. Pentru a putea publica datele considerate de înaltă valoare, este necesară o cartografiere a acestora prin consultări directe cu fiecare instituție.
Pentru a putea publica datele considerate de înaltă valoare conform Regulamentului de aplicare a Directivei (sau dacă Republica Moldova își va seta ținte chiar mai ambițioase) este necesară o cartografiere destul de dificilă a acestora prin consultări directe cu fiecare instituție. De exemplu, România a inclus în legislația națională o listă mult mai ambițioasă de date cu valoare ridicată, dar implementarea acesteia este încă departe de a fi realizabilă. Iar în unele cazuri, aceste date sunt în prezent comercializate, deși ar trebui să fie disponibile gratuit.
Provocarea 3: Interoperabilitatea bazelor de date
Dificultățile legate de interoperabilitatea bazelor de date și de capacitatea administrativă și tehnică a autorităților publice de a adopta standardele necesare pentru publicarea datelor în format deschis vor fi persistente.
De acum încolo, orice proces nou, orice infrastructură nouă ar trebui concepută după principiul open by design, ceea ce înseamnă că deschiderea și structura datelor trebuie integrate încă de la început. Acest aspect este important mai ales pentru autoritățile centrale, care gestionează un volum mare de date provenite de la nivelul autorităților deconcentrate.
Provocarea 4: O cultură administrativă îmbunătățită
Din păcate, multe politici publice sunt adoptate fără analize prealabile suficiente sau prin consultarea unor date relevante. Pentru ca datele deschise să devină un instrument real în procesul decizional, este nevoie de o schimbare de paradigmă în formularea politicilor: de la decizii ad-hoc, slab fundamentate sau sub presiuni politice, la mai multe decizii informate și bazate pe analize de date.
Provocarea 5: Capacitate administrativă și tehnică redusă, mai ales la nivel local
În multe cazuri, autoritățile publice, în special cele locale, nu dispun de resursele umane sau tehnice necesare pentru a adopta un sistem funcțional de date deschise. Va fi foarte greu pentru acestea să își asume noi îndatoriri în condițiile unui personal foarte limitat și, în general, slab plătit. Lipsesc specialiștii IT și programele de formare suficiente. Fără sprijin tehnic, ghiduri ușor de aplicat și finanțare dedicată, tranziția la formate deschise va rămâne foarte lentă.
Provocarea 6: Dialog adecvat
E foarte probabil ca toate aceste provocări tehnice să apără și în Republica Moldova, iar ele trebuie clarificate încă de la început. De aceea, sunt necesare consultări adecvate privind normele de implementare, cu suficient timp pentru dialog atât între instituția responsabilă de coordonarea procesului și toate instituțiile ce vor intra sub incidența noii legislației, pe de o parte, cât și între aceste instituții și societatea civilă, pe de alta.
Concluzie
Revenind la exemplul României, Bucureștiul a transmis recent către Comisia Europeană primul raport de monitorizare a Regulamentului privind datele deschise. A fost un proces dificil de compilare a datelor, dar, raportat la timpul scurt, s-au obținut rezultate peste așteptări. Documentul poate fi consultat pentru a urmări tipurile de date identificate și instituțiile responsabile.
Mai mult decât simpla adoptare a legislației, este nevoie de un ecosistem funcțional de date deschise, de facilitarea dialogului între instituții și de standarde clare privind structura, actualizarea și reutilizarea datelor. Grăbirea procesului nu va duce la un cadru legislativ eficient, ci, dimpotrivă, va îngreuna implementarea.
Stabilirea unor obiective ambițioase pentru publicarea datelor fără consultări reale și fără a lua în considerare capacitatea autorităților de a le implementa riscă să rămână doar un exercițiu teoretic, fără impact real asupra ecosistemului de deschidere a datelor. În raportul CPR, am subliniat ceea ce noi considerăm a fi pașii necesari pentru a evita astfel de blocaje, propunând măsuri care să sprijine atât administrația, cât și societatea civilă în adoptarea unor standarde sustenabile de transparență și accesibilitatea datelor.
***
Articol publicat în cadrul proiectului „Îmbunătățirea accesului la informație și promovarea transparenței instituționale”, cu susținerea National Endowment for Democracy (NED) și a Suediei.
Conținutul reprezintă responsabilitatea CPR Moldova și nu reflectă viziunile finanțatorului.
