Șapte măsuri pentru o participare publică eficientă

Autoare: Vlada Ciobanu

Șapte măsuri pentru o participare publică eficientă

Participarea publică sau consultările publice sunt adesea interpretate foarte diferit de diverse instituții. Unele consideră că a publica un proiect de politică pe platforma particip.gov.md este suficient, altele creează grupuri de lucru, însă se mai întâmplă și să existe o dorință sinceră de a implica cetățeni și cetățene, de a ajunge la beneficiari/e și grupuri marginalizate și de a colecta recomandări pentru a îmbunătăți o propunere. 

Însă lipsesc mai multe elemente esențiale: un cadru legal adecvat, modele și cunoștințe despre organizarea unui proces participativ și resurse umane și financiare. 

Până în 2025, autoritățile și-au propus să evalueze, să consulte și să modifice cadrul normativ existent, astfel recunoscând că actual Lege privind transparența în procesul decizional e depășită. Propunem să începem cu câteva elemente: definirea mai exactă a tipurilor de consultare publică, desfășurarea și explicarea principiilor în baza cărora are loc participarea, asigurarea participării la etapa de inițiere a politicilor publice, asigurarea trasabilități deciziei și a dosarelor complete, asigurarea accesibilității și evaluarea calitativă a procesului de participare publică. Nu în ultimul rând credem că și denumirea legii trebuie schimbată. 

Desigur, ca oricare lege, dar mai ales aceasta trebuie realizată într-un mod participativ, prin testarea diferitor metode de implicare a diferitor grupuri de cetățeni, de interes, inițiative și alte părți interesate. 

Legi și regulamente 

Participarea publică este reglementată  de o varietate de legi și regulamente, inclusiv Legea privind actele normative, Legea privind administrația publică locală, Legea privind finanțele publice locale, Regulamentul  Parlamentului, Statutul municipiului Chișinău, iar fiecare instituție poate elabora setul său de reguli. 

În 2008, în Republica Moldova este adoptată Legea privind Transparența în Procesul Decizional, care suferă mai multe modificări de-a lungul anilor. Legea stipulează câteva etape esențiale pentru participarea publică: faptul că autoritățile trebuie să anunțe cetățenii/ele despre procesul de consultare cu 15 zile lucrătoare înainte de termenul limită, că trebuie puse la dispoziție toate materialele aferente sau că trebuie publicat dosarul consultării publice.

În 2016, este adoptată și Hotărârea cu privire la mecanismul de consultare publică cu societatea civilă în procesul decizional, care introduce obligativitatea publicării pe platforma guvernamentală particip.gov.md a proiectelor de decizie, dezvoltă etapele consultării publice care trebuie să le facă o autoritate publică locală (inclusiv estimarea costurilor și identificarea părților interesate). 

Totuși, în domeniul participării publice persistă o serie de provocări. De aceea, în planul de acțiuni pentru o guvernare deschisă pentru anii 2023-2025, este prevăzută „Perfecționarea mecanismelor de asigurare a transparenței, participării și consultării societății civile în procesul decizional”. Printre activități sunt:

• Efectuarea unui studiu de evaluare a cadrului normativ privind transparența în procesul decizional. La moment, a fost realizat tenderul și urmează a fi anunțată organizația/instituția care va efectua studiul. 
• Consultarea cu organizațiile societății civile a rezultatelor studiilor și a recomandărilor
• Modificarea cadrului normativ existent privind transparența în procesul decizional ca urmare a evaluărilor efectuate. Care trebuie realizată până în 2025.  

Provocările participării publice 

Organizarea unui proces participativ eficient de la explicația necesității unei decizii sau politici publice,  promovarea acesteia printre cetățeni și cetățene și până la integrarea recomandărilor este o provocare nu doar pentru Republica Moldova. În cartea „Participarea publică pentru secolul XXI”, autorii relevă o serie de provocări pentru Statele Unite și în general pentru democrațiile avansate: 

• infrastructura de participare ineficientă și învechită; 
• o multitudine de legi și regulamente privind participarea publică în mare parte învechite, neclare și în conflict una cu alta; 
• lipsa de experiență a persoanele responsabile de participarea publică;
• lipsa cunoștințelor și aptitudinilor legate de organizarea, informarea și evaluarea participării la specialitățile de administrație publică, politici publice, asistență socială, jurnalism și altele conexe. 

Formatele existente de consultări sunt adesea nereprezentative, dominate de discursuri nepoliticoase și de intoleranță. În rezultat, cetățenii nu vor să participe în ele, inclusiv pentru că nu le văd beneficiile. 

Și de partea cealaltă există provocări – multe dintre asociațiile de cetățeni sau ale societății civile nu numaidecât reprezintă și consultă constant comunitățile lor.
Multe dintre aceste provocări sunt actuale și pentru Republica Moldova, deși depind mult de instituția despre care discutăm, despre cultura de organizațională din cadrul acesteia sau de persoanele care au rol de coordonare.

Autoritățile locale sau centrale din Republica Moldova au diverse motivații pentru a organiza consultări publice – unii o fac pentru că așa cere legea, alții pentru că este o solicitare din partea unui finanțator fie național, fie internațional. Și metodele folosite de instituții la fel sunt diferite. Unii consideră că publicarea pe particip.gov.md și colectarea propunerilor în scris este de-ajuns, alții – că organizarea unei discuții cu câteva ONG-uri sau persoane este suficient. Tot mai mulți însă vor să organizeze un proces participativ autentic și eficient, însă lipsesc mai multe elemente esențiale: un cadru legal adecvat, modele și cunoștințe despre organizarea unui proces participativ și resurse umane și financiare.

Despre cum pot autoritățile organiza un proces consultativ, am scris anterior, bazându-ne pe bunele practici naționale și internaționale și pe lucrul nostru cu instituții la nivel local și central.  

Șapte schimbări esențiale ce țin de participarea publică și cadrul normativ 

 Putem avea o lege privind participarea publică

Denumirea Legii privind „transparența în procesul decizional” este ambițioasă și nu suficient de precisă, comparativ cu ceea ce prevede legea. Transparența este un termen complex care este analizat diferit de diverse instituții. Scriam anterior că una din metodologiile oferite des ca exemplu este cea dezvoltată de reprezentanța Transparency International din Portugalia. Aceasta presupune 76 de indicatori ce țineau de: informația despre organizare, compoziția socială și felul cum funcționează municipalitatea; planuri și planificare; taxe locale, taxe pentru servicii și altele; relația cu cetățenii ca și consumatori; transparență financiară și economică; planificare urbană și managementul utilizării terenului. 

În această înșiruire participarea publică nu este numaidecât prioritară. În diverse state, participarea publică este prevăzută în Constituție, adesea în legea privind accesul la informație, în diverse regulamente de funcționare ale instituțiilor sau ghiduri elaborate de autorități. Asta însă nu înseamnă că Republica Moldova nu poate elabora și adopta o lege care este despre participare publică.

Este necesară definirea clară a tipurilor de consultări.

La moment, legea privind transparența în procesul decizional definește trei forme de participare publică, și anume:

audiere publică – întrunire în cadrul căreia autorităţile publice care cad sub incidenţa prezentei legi consultă opinia cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate referitor la un proiect de decizie supus discuţiilor;

consultare publică – comunicare reciprocă între cetăţeni, asociaţii constituite în corespundere cu legea, alte părţi interesate, pe de o parte, şi autorităţile publice care cad sub incidenţa prezentei legi, pe de altă parte,  în rezultatul căreia ambele părţi sînt informate şi pot influenţa procesul decizional;

dezbatere publică – modalitate de consultare a opiniei publice, în cadrul căreia este argumentată necesitatea de a adopta proiectul de decizie supus consultării şi sînt prezentate opiniile divergente, iar cetăţenii, asociaţiile constituite în corespundere cu legea, alte părţi interesate pot prezenta recomandări pe marginea proiectului de decizie.

În toate aceste definiții sunt prezentate concepte similare. A consulta opinia cetățenilor presupune comunicarea reciprocă, iar pentru a ajunge aici trebuie să fie prezentată argumentarea necesității de a adopta proiectul de decizie și de a prezenta opiniile divergente. Respectiv, nu există nicio distincție între aceste trei forme. În comunicarea noastră cu autoritățile, am întâlnit adesea abordarea precum că în cadrul  „audierilor publice”, autoritățile prezintă informația, iar cetățenii doar o ascultă. Ceea ce contravine inclusiv definiției din lege și nu are nimic cu participarea publică. 

Hotărârea cu privire la mecanismul de consultare publică cu societatea civilă în procesul decizional în articolul 23, repetă aceste forme și menționează și altele:

Modalităţile de consultare publică sînt selectate de fiecare autoritate publică în parte, fiind utilizate separat sau cumulativ, după cum urmează:

1) solicitarea opiniilor societăţii civile, experţilor, asociaţilor profesionale, mediului academic;

2) instituirea grupurilor de lucru permanente sau ad hoc;

3) organizarea dezbaterilor publice;

4) desfăşurarea audierilor publice;

5) realizarea sondajelor publice;

6) alte modalităţi de consultare publică.

Problematică aici este formularea „fiind utilizate separat sau cumulativ”, ceea ce indică că autoritățile publice pot alege una dintre aceste forme și atât. De exemplu, poate fi solicitată opinia unor experți, iar asta ar fi considerată o consultare publică. 

Hotărârea prevede și publicarea anunțurilor și a materialelor aferente pe platforma particip.gov.md: „Autoritatea publică asigură accesul la proiectele de decizii şi la materialele aferente prin publicarea lor obligatorie pe pagina web oficială a autorităţii publice, precum şi pe pagina web www.particip.gov.md.” Dar nu menționează detalii despre faptul că acolo ar putea fi colectate și opinii și recomandări. 

Cum ar trebui să fie: diferitele tipuri de participare publică trebuie identificate și definite într-un mod clar, astfel încât să nu creeze confuzie printre inițiatori/oare și participanți/te. Totodată, participarea publică mereu presupune deschiderea procesului către întreaga populație, fie prin transmiterea în scris a propunerilor, fie prin participarea la discuții în format fizic – recomandarea este să fie desfășurate mereu ambele. Abia ulterior, autoritatea poate alege, în funcție de natura proiectului, și alte modalități de participare ca grupuri de lucru, adunări cetățenești, sondaje etc. 

Principiile participării publice trebuie desfășurate și completate

Legea curentă stipuleză două principii ale transparenței în procesul decizional:

1. a) informarea, în modul stabilit, a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate despre iniţierea elaborării deciziilor şi despre consultarea publică pe marginea proiectelor de decizii respective;
2. b) asigurarea de posibilităţi egale pentru participarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate la procesul decizional.

Ambele sunt esențiale pentru un proces participativ, însă insuficiente. Mai mult ca atât, principiul de informare necesită a fi cât mai detaliat și să menționeze despre necesitatea unui limbaj simplu și a formatelor deschise și accesibile. Principiul de asigurare de posibilități egale trebuie să exprime direct necesitatea de a ajusta canalele de comunicare și limbajul pentru diferite grupuri țintă, inclusiv cele minoritare, vulnerabile sau marginalizate. Totodată, trebuie să stipuleze și necesitatea de a oferi timp de analiză, comentarii și implicare proporțional cu capacitatea părților interesate. 

Cum ar trebui să fie. Câteva dintre principiile propuse de către CPR instituțiilor sunt:

1. Respectarea drepturilor omului;
2. Acces la informație și transparență;
3. Incluziune;
4. Echitate;
5. Comunicare constantă și feedback;
6. Informație utilă și accesibilă;
7. Formate deschise ale informației;
8. Folosirea mai multor metode de consultare;
9. Ajustarea la capacitatea și profilul părților interesate;
10. Accesibilitate;
11. Timp rezonabil.

Consultarea înainte ca un document să fie elaborat

Legea privind transparența în procesul decizional prevede în articolul 8, la etapele asigurării transparenței „ informarea publicului referitor la iniţierea elaborării deciziei”. Astfel, pe site-urile ministerelor și altor instituții și pe platforma particip.gov.md putem găsi o multitudine de anunțuri despre „inițierea elaborării deciziei/strategiei/hotărârii”, fără a furniza oricare altă informație, adică documente aferente sau necesitatea elaborării documentului; mai mult ca atât, adesea nu este menționat nici ce se cere de la părțile interesate: să transmită comentarii, să participe la discuții sau alte forme de participare. Există și practici de a colecta propuneri înainte de a fi elaborat un proiect de lege, doar că acestea nu sunt constante și nu sunt desfășurate nici în lege, nici în regulamente. 

Ghidul ONU privind participarea publică menționează că trebuie oferită oportunitatea de a forma agenda proceselor decizionale pentru a se asigura că prioritățile și necesitățile comunității sunt incluse pentru discuție. La fel, părțile interesate ar trebuie să aibă oportunitatea de a participa la procesul decizional de la o etapă timpurie, când încă toate opțiunile sunt deschise. Aceasta implică, de exemplu, că autoritățile publice se abțin de la a lua orice decizii formale și ireversibile înainte de începerea procesului. De asemenea, standardele cer să nu fie luate măsuri care să submineze participarea publică în practică, de exemplu investiții mari în direcția unei opțiuni sau angajamente pentru un anumit rezultat.

Cum ar trebui să fie. Legislația ar trebui să descrie necesitatea colectării sugestiilor și propunerilor la etapa inițială și să prevadă obligativitatea publicării imediate a necesității adoptării deciziei cu toate materialele aferente. 

Trasabilitate și dosare complete

Legea deja prevede publicarea dosarului consultării în articolul 12.4:   

„Autoritatea publică va întocmi un dosar privind elaborarea proiectului de decizie, care va conţine procesele-verbale privind consultarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate, recomandările parvenite şi sinteza acestora. Dosarul privind elaborarea proiectului de decizie este accesibil pentru toţi cetăţenii, asociaţiile constituite în corespundere cu legea, alte părţi interesate.” 

Totuși, acest format nu este respectat în mare parte nici pe paginile instituțiilor, nici pe particip.gov.md. Informația privind consultările asupra unui și aceluiași subiect sau document, poate fi publicată în anunțuri separate și adesea e incompletă. 

Cum ar trebui să fie: Toată informația despre un anumit subiect trebuie să fie publicată și accesibilă pentru cetățeni/e. Un exemplu este de la Primăria mun. Bălți. 

Asigurarea accesibilității 

Unul dintre principiile participării publice este asigurarea accesibilității. Ceea ce înseamnă că atât accesul în instituții trebuie să fie asigurat, cât și informația și felul în care este transmisă trebuie ajustată la specificul beneficiarilor și beneficiarelor. 

Totuși, legea nu prevede nimic despre formatul în care trebuie să fie publicată această informație sau despre limbajul accesibil – o condiție esențială pentru a asigura participarea publică. La fel lipsesc și prevederi despre accesibilitatea informației pentru diferite grupuri de cetățeni/e.

Cum ar trebui să fie: Acest principiu trebuie prevăzut și desfășurat direct în legislație, iar anunțurile consultărilor publice trebuie să prevadă informația privind accesibilitatea acestora. Ședințele ar trebui transmise și online, cu posibilitatea de intervenție online, asigurându-se și protecția datelor cu caracter personal, atunci când este cazul.

Evaluarea calitativă a procesului de participare publică

Legea privind transparența procesului decizional prevede obligativitatea publicării rapoartelor privind transparența în procesul decizional. Acestea trebuie să conțină numărul deciziilor adoptate, numărul de recomandări recepționate, numărul de întruniri consultative și numărul de cazuri în care acțiunile sau inacțiunile au fost contestate. 

Deși este un document important și majoritatea instituțiilor îl elaborează, totuși, raportul privind transparența nu ne oferă informație despre calitatea procesului de consultări. Bunăoară:

• A fost informația oferită într-un limbaj accesibil?
• A fost asigurată accesibilitatea la discuțiile cu prezență fizică?
• Au fost depuse eforturi pentru a ajunge la grupurile marginalizate?
• Au fost sau nu integrate recomandările? A fost argumentată decizia de a respinge o recomandare?

Și alte întrebări care pot să ajute la evaluarea și îmbunătățirea procesului participativ. 

Cum ar trebui să fie: Raportul privind transparența procesului decizional ar trebui completat cu criterii calitative de evaluare, iar regulamentele de consultări publice ar trebui să prevadă modalități diverse de evaluare a participării publice – discuții, focus group-uri, chestionare etc. atât pentru părțile interesate, cât și pentru persoanele din cadrul instituției responsabile de procesul de participare publică. 

Cum ar trebui modificată legea privind participarea publică?

Legea privind participarea publică, ca și alte legi, trebuie să fie elaborată într-un mod participativ. Autoritățile, împreună cu partenerii lor, au început prin intenția de evaluare a cadrului normativ privind transparența în procesul decizională. Chiar de la această etapă, procesul poate fi deschis prin consultarea metodologiei studiului și prin implicarea cât mai extensivă a organizațiilor, inițiativelor pe diferite subiecte, din diferite regiuni și cu experiență variată, pentru a putea avea o evaluare complexă a situației curente. 

Ulterior, orice modificare legislativă trebuie să înceapă cu colectarea propunerilor și sugestiilor înainte ca un document să fie deja elaborat. 

Având în vedere tematica, colectarea propunerilor nu poate să se limiteze doar la formatele tradiționale de a transmite propuneri în scris sau de a participa la una sau mai multe discuții publice formale. Este o perioadă în care pot fi utilizate o varietate de forme de participare publică: chestionare online sau offline; discuții tematice cu publicul larg sau specialiști din diverse domenii; platforme de crowdsourcing; sondaje; focus grupuri; world cafe sau discuțiile facilitate în grupuri mici; adunări ale cetățenilor etc. 

În acest proces, organizațiile neguvernamentale sau inițiativele civice care au comunități și au testat diverse metode de participare pot deveni parteneri. Este o responsabilitate a organizațiilor societății civile să consulte beneficiarii/beneficiarele și comunitatea, atunci când acționează ca reprezentante a diferitor comunități, mai ales atunci când se discută despre participarea publică.  

Articolul a fost redactat în cadrul proiectului „EU4Accountability” cu suportul financiar al Uniunii Europene. Conținutul publicației aparține autorilor și nu reflectă în mod neapărat viziunea Uniunii Europene.