Autor: Florin Gîscă
Republica Moldova a avansat în ultimii ani în dezvoltarea unui mediu favorabil de activitate a organizațiilor societății civile, dar unul din capitolele deficitare este participarea în procesele decizionale, unde autoritățile publice de toate nivelurile nu reușesc să asigure respectarea legislației privind transparența decizională.
Ce sînt organizațiile societății civile?
Organizațiile societății civile sînt cea mai directă formă de manifestare a libertății de asociere. Asocierea oamenilor în diverse organizații și grupuri de inițiativă se produce în virtutea libertății de asociere – unul dintre drepturile fundamentale ale omului consfințit în Convenția Europeană a Drepturilor Omului și garantat și de Constituția Republicii Moldova.
Cum e corect ONG, ONC sau OSC?
Organizațiile societății civile sînt cunoscute sub mai multe denumiri, cel mai des sub abrevierea de ONG. Denumirile cele mai cunoscute, care au apărut ca urmare a delimitării sectorului asociativ de sectorul comercial și sectorul de stat (public) sînt Organizații neguvernamentale (ONG) (adică nu aparțin de instituțiile statului), Organizații necomerciale (ONC) (adică nu practică activități comerciale) sau Organizații non-profit (adică nu urmăresc un profit prin activitatea lor). Pentru că reprezintă societatea în toată diversitatea ei, toate aceste organizații sînt reunite sub titlul generic de Organizații ale societății civile (OSC) sau, și mai generic, Sectorul asociativ.
Cu ce se ocupă OSC-urile? Răspunsul scurt ar fi: cu rezolvarea problemelor de care nu sînt interesate sau cu care nu se descurcă instituțiile de stat și business-ul. De fapt, organizațiile societății civile sînt structuri de auto-organizare a oamenilor care au scopul de a reprezenta și promova interesele diferitor grupuri sociale sau interesul public și de a contribui la soluționarea problemelor. Atenția OSC-urilor se îndreaptă de multe ori spre necesități sociale care nu sînt abordate de sectorul comercial și de sectorul public, fie pentru că nu sînt profitabile, fie pentru că instituțiile publice nu au suficientă capacitate instituțională, expertiză, resurse umane sau resurse financiare pentru a le aborda. OSC-urile contribuie la dezvoltarea unei societăți echitabile și democratice și asigură rolul esențial de intermediere între cetățeni și autoritățile publice.
ONG-urile nu se bucură de o încredere prea mare din partea societății. Conform BOP, în octombrie 2023, încrederea publică în ONG-uri era de 25,4%, ceea ce este peste nivelul de încredere a populației în justiție (22,5%), dar sub nivelul de încredere în bănci (35,8%), poliție (36,8%), guvern (28,4%), parlament (26,7%) sau președinte (35,8%). Totuși acest indicator trebuie analizat critic, deoarece, așa cum o arată datele, doar o parte a populației cunoaște ce este un ONG și cu ce se ocupă. Grăitoare în acest sens sînt datele BOP din 2019, cînd încrederea în ONG-uri era de 27%, dar mai mult de jumătate din respondenți (55%) au spus că știu puțin sau deloc despre ce înseamnă societatea civilă, iar 77% au spus că nu știu, cunosc puțin sau nu cunosc deloc despre activitatea diferitor ONG-uri.
Sectorul asociativ a început să se dezvolte în Republica Moldova o dată cu independența în 1991, iar cadrul de reglementare a apărut în 1996, cînd a fost adoptată Legea privind asociațiile obștești. În 1996, au fost înregistrate 469 de organizații. De atunci, în fiecare an s-au adăugat cam între 300 și 700 de organizații înregistrate noi. În anul 2012, au fost înregistrate 1002 organizații noi, ceea ce reprezintă numărul maxim anual. Numărul minim anual de organizații noi a fost de 315 înregistrate în 2008.
Sursa: Registrul de Stat al Organizațiilor Necomerciale, ASP
În prezent, în Republica Moldova sînt peste 15 mii de organizații necomerciale, dintre care cele mai multe (11 mii) sînt asociații obștești. Printre cele mai numeroase forme se mai numără cultele religioase (peste 1700), fundațiile (aproape 500) și instituțiile private (peste 200). Alte forme de organizare includ sindicatele, asociațiile patronale, asociațiile utilizatorilor de apă, grupurile de acțiune locală. Există mai multe legi care reglementează activitatea a diverse forme de organizare, dar cea mai importantă ca număr de organizații vizate este Legea privind organizațiile necomerciale. Aceastaa intrat în vigoare în 2020 și este aplicabilă pentru cele trei forme principale ale organizațiilor societății civile: asociațiile obștești, fundațiile și instituțiile private. Conform acestei legi, o organizație necomercială poate fi înregistrată în decurs de maxim 15 zile, gratuit, iar fondatorii au dreptul să-și proiecteze individual structura și organele de administrare. Chiar dacă înregistrarea e gratuită, în procesul de înregistrare o organizație oricum va suporta costuri pentru elaborarea, redactarea şi aprobarea denumirii (100 lei) sau verificarea denumirii în regim de urgență (pînă la 284 de lei).
Deși pot fi asemănătoare ca formă, OSC-urile acoperă cu o varietate de domenii de activitate și scopuri, de la asociații de băștinași, asociații de părinți și profesori, asociații ale utilizatorilor de apă, sindicate, asociații patronale, fundații, grupuri de acțiune locală, asociații cu profil profesional, ocupațional, etnic, cultural sau sportiv, pînă la sucursale ale organizațiilor internaționale, organizații religioase și partide politice.
Știați că, de exemplu, Federația Moldovenească de Fotbal este o organizație neguvernamentală? Asociațiile de bloc (de Coproprietari în Condominiu) sînt tot organizații neguvernamentale.
Ce gen de activități desfășoară OSC-urile și cine plătește pentru asta?
OSC-urile practică un spectru divers de activități care includ, dar nu se limitează la caritate, asistență socială, servicii medicale, educație și formare profesională, protecția mediului, dezvoltare comunitară și locală, cercetare și dezvoltare, apărarea drepturilor omului și advocacy (susținerea și promovarea unei anumite cauze sociale pentru a influența decizii publice).
Cea mai mare parte din veniturile OSC-urilor din Republica Moldova (conform unor estimări, peste 70%), vin de la donatori internaționali sub formă de granturi. Restul finanțării vine din cotizații și donații individuale, prestare de servicii și alte activități economice, donații de la agenți economici, granturi de la Guvernul Republicii Moldova și Administrația Publică Locală, desemnare procentuală din impozitul pe venit al contribuabililor. În anul 2022 aproape 4 mii de OSC-uri au raportat venituri, care cumulate echivalează cu peste 330 de milioane de euro (circa 2,3% din PIB-ul Republicii Moldova).
Avem un mediu favorabil pentru OSC în Republica Moldova?
Mediul de activitate al societății civile este măsurat în baza a 32 de standarde, care se referă la condițiile necesare pentru existența și buna activitate a ONG-urilor. Aceste condiții includ posibilitatea oamenilor de a se asocia și a crea organizații, de a accesa finanțări, de a se întruni și a se exprima liber, de a accesa informații și de participa la luare deciziilor, de a se bucura de protecția drepturilor lor legitime, inclusiv drepturile digitale, și de a se implica în soluționarea problemelor cu care se confruntă beneficiarii lor, inclusiv prin interacțiunea cu autoritățile publice. Conform instrumentului CSO Meter, mediul de activitate al societății civile din Republica Moldova a înregistrat în anul 2023 un scor general de 4,8 din maxim 7 puncte. Această valoare indică faptul că majoritatea prevederilor legale sînt clare, dar unele elemente încă lipsesc, iar în practică mai există inconsecvențe în implementarea legislației. În acest clasament, Republica Moldova este la egalitate cu Armenia (4,8) și Georgia (4,8), urmate îndeaproape de Ucraina (4,7).
CSO Meter este un instrument pentru evaluarea periodică și monitorizarea mediului de activitate al organizațiilor societății civile (OSC) din statele Parteneriatului Estic. Începînd din 2019, instrumentul CSO Meter evaluează anual aspecte privind legislația și practica în 11 domenii esențiale, iar din 2021 este aplicat și un sistem de punctare pentru fiecare domeniu.
Dincolo de cifre, mediul de activitate al organizațiilor societății civile în Republica Moldova este departe de a fi perfect. Cele mai actuale probleme specifice cu care se confruntă organizațiile țin de barierele în accesarea resurselor financiare și asigurarea durabilității financiare, hărțuirea reprezentanților societății civile de către lideri politici și grupurile afiliate acestora, iar o preocupare aparte ține de obstacolele cu care se confruntă societatea civilă în participarea în procese decizionale.
Care este legătura dintre mediul de activitate al societății civile și participarea în procese decizionale?
Republica Moldova funcționează ca un sistem democratic, iar democrația este o formă de guvernare în care puterea politică este exercitată de către cetățeni, fie direct, fie prin intermediul reprezentanților aleși. Pe lîngă participarea în alegeri (locale, parlamentare, prezidențiale) și alte exerciții electorale (de exemplu referendumuri) atît ca alegători cît și ca aleși, cetățenii au dreptul de a participa în procesele de luare a deciziilor la toate nivelurile de instituții publice. Dreptul de a participa la luarea deciziilor este o condiție esențială pentru un mediu favorabil de activitate a societății civile.
Un mediu deschis și democratic permite societății civile să contribuie la procesele decizionale ale autorităților publice pentru a aprofunda înțelegerea problemelor sociale, asigurînd că interesele diferitor grupuri sociale sînt reprezentate, că expertiza și cunoștințele specifice sînt valorificate.
Importanța participării OSC-urilor în procesele decizionale vine din valoarea pe care o pot aduce, datorită faptului că acumulează cunoștințe ample, de primă mînă, de la firul ierbii despre comunitățile pe care le reprezintă și problemele sociale cu care lucrează. Specializarea OSC-urilor pe domenii înguste permite acumularea în timp a unui nivel de înțelegere a realității și expertiză esențial pentru proiectarea unor soluții transpuse în politici publice și acte normative adoptate de autoritățile publice.
Valoarea adăugată pe care ONG-urile o aduc în democratizarea proceselor decizionale au făcut din acestea ținta atacurilor acelor grupuri care ar dori să limiteze la maxim implicarea societății în luarea deciziilor. Astfel, în ultimii ani ONG-urile au devenit obiectul unei narațiuni de manipulare, care susține că forțe oculte internaționale ar interfera cu procesele politice interne prin intermediul OSC-urilor finanțate din exterior și ar pune în pericol independența sau chiar existența statului.
Scorul general înregistrat de Republica Moldova în anul 2022 în ceea ce privește dreptul de a participa la luarea deciziilor a fost de 4,9 puncte (5,3 pentru legislație și 4,4 pentru practică). Aceste cifre arată că stăm bine la capitolul cadrul legal, dar stăm mai prost la capitolul respectare în practică a legislației.
Ce condiții sînt necesare pentru facilitarea participării OSC în procesele decizionale?
Proces decizional transparent și participativ – legea cu privire la transparența procesului decizional prevede termene, metode și instrumente prin care decidenții publici sînt obligați să implice cetățenii, OSC-urile și alte părți interesate în procesul decizional. Aceste măsuri includ diseminarea informației referitoare la planurile anuale, informarea publică despre organizarea procesului decizional, consultarea opiniei părților interesate, recepționarea şi examinarea recomandărilor primite și instituționalizarea mecanismelor de cooperare și de parteneriat cu societatea civilă. Autoritățile publice sunt obligate să întreprindă măsurile necesare pentru asigurarea posibilităților de participare a tuturor părților interesate la procesul decizional. În practică, autoritățile publice uită uneori să aplice în mod diligent prevederile legii. Procesul decizional la nivel de Parlament se realizează în conformitate cu Regulamentul Parlamentului, care nu stabilește reguli clare în ceea ce privește consultările publice.
Acces la informații – autoritățile publice sînt obligate să asigure accesul populației la informații de interes public. Acest lucru este important pentru ca participanții la procesul decizional să fie bine informați și documentați. În ianuarie 2024, a intrat în vigoare o nouă Lege privind accesul la informație, dar încă nu există o înțelegere clară dacă și cum s-a îmbunătățit accesul la informație. Printre beneficiile noii legi se numără termene mai scurte, publicarea proactivă a unor categorii mai largi de informații, procedură simplificată și termeni restrânși de examinare în instanță a cazurilor de îngrădire a accesului la informație.
Canale de comunicare și dialog cu autoritățile publice – în prezent Guvernul stă cel mai bine la capitolul comunicare online datorită platformei https://particip.gov.md/, pe care pot fi monitorizate proiectele inițiate de instituțiile administrației publice centrale (2116 proiecte lansate în 2023). Totuși, aceste proiecte nu respectă întotdeauna termenele legale și nu conțin toată informația necesară (cum ar fi sinteza recomandărilor / tabelele de divergențe). Pagina web a Parlamentului este deficitară, motiv din care societatea civilă a lansat un instrument alternativ pentru monitorizarea activității acestuia – https://101.promolex.md/. APL de nivel I (sate și orașe) și II (raioane) stau în general cel mai prost la acest capitol. Deși au opțiunea utilizării modulului particip.gov.md dedicat pentru APL sau plasarea pe propria pagină oficială, în prezent o mare parte din APL nu publică informații în timp real despre proiectele de decizie pe care le analizează, iar locuitorii interesați află abia post-factum (dacă află) despre deciziile adoptate. În privința formatelor de dialog, în afară de grupurile de lucru și discuțiile publice prevăzute de procesul decizional, în 2023, Guvernul a adoptat un Regulament-cadru privind platformele reprezentative, iar, în prima jumătate a anului 2024, Parlamentul a creat consilii de experți pe lîngă comisiile parlamentare permanente. La nivel de APL, doar în cîteva localități și raioane funcționează platforme consultative și de participare ale societății civile.
Cultura civică și participativă – o cultură civică robustă motivează cetățenii să se implice și să sprijine OSC-urile în demersurile lor de îmbunătățire a deciziilor. Construirea culturii civice se produce inclusiv prin respectarea de către autoritățile publice a transparenței decizionale, încurajarea implicării civice și luarea în considerarea a contribuțiilor societății civile în procesul decizional.
Recomandările CSO Meter pentru îmbunătățirea condițiilor pentru participare la luarea deciziilor:
- Instituțiile publice să asigure respectarea Legii privind accesul la informațiile de interes public, să asigure cadrul juridic secundar și să instruiască angajații instituțiilor subordonate privind noua legislație și standardele de acces la informație;
- Dezvoltarea unei platforme online unice, care să includă informații actualizate privind inițiativele legale în toate etapele și toate modificările – de la înaintare până la adoptare;
- Parlamentul și Guvernul să asigure funcționalitatea platformelor consultative create, în condiții clare de reprezentativitate, transparență și relevanță;
- Parlamentul să adopte noul Cod de proceduri parlamentare cu garanții de aplicare a principiilor transparenței și participării;
- APL-urile de nivelul 1 și 2 să sporească transparența în luarea deciziilor prin dezvoltarea de module pe paginile lor web similare cu cele utilizate de Guvern (particip.gov.md) sau măcar să folosească platforma Guvernului;
- APL-urile de nivelul 1 și 2 să înființeze structuri locale pentru dialog cu OSC-urile și structuri participative conform bunelor modele existente.
Concluzie
Deși nu este ideal, cadrul legal și practicile instituționale din Republica Moldova asigură un mediu de activitate echilibrat în care ONG-urile pot funcționa și pot să-și îndeplinească misiunea civică pe care și-au asumat-o. Există în continuare probleme în mai multe domenii de activitate, care trebuie soluționate pentru ca mediul să devină pe deplin favorabil.
Unul din domeniile în care situația trebuie și poate fi îmbunătățită este participarea în procesele decizionale. În această privință, legislația conține prevederi clare și previzibile, dar problemele apar în practică acolo unde încă există inconsecvențe în implementarea legislației. Cele mai importante sînt cele legate de nerespectarea de către autoritățile publice a termenelor legale și nerespectarea obligației de a publica și a consulta proiectele. La nivelul multor APL, ne confruntăm cu o lipsă totală de transparență și predictibilitate a procesului decizional, iar Parlamentul continuă eludarea sistematică a cerințelor de termene legale și transparență decizională.
O preocupare aparte este asigurarea accesului la informație, fără de care este de neconceput un proces complet și închegat de participare civică. Există în continuare dubii cu privire la capacitatea instituțiilor publice de a asigura accesul la informații publice, chiar dacă avem o lege nouă intrată în vigoare în 2024, care prevede măsuri de facilitare a accesului.
Un prim pas pentru îmbunătățire ar fi ca toate instituțiile publice să respecte cel puțin prevederile legale privind transparența procesului decizional. Participarea ar avea de beneficiat ca urmare a aplicării instrumentelor digitale, care pot spori transparența și participarea, dar și ca urmare a îmbunătățirii cadrului legal și normativ.
Articolul a fost scris cu suportul European Partnership for Democracy(EPD) și actualizat în cadrul proiectului „EU4Accountability” cu suportul financiar al Uniunii Europene. Conținutul publicației aparține autorilor și nu reflectă în mod neapărat viziunea Uniunii Europene.