Accesul la informație și datele publice de calitate: ce putem învăța de la experiența României și a altor state UE 

Autor: Alexandru Cristian Damian

Sumar 

Accesul la informațiile publice și calitatea datelor publicate de autoritățile publice sunt critice pentru creșterea transparenței și deschiderii sectorului public către cetățeni. Și, desigur, pentru a putea crește implicarea societății civile și publicului larg în procesele decizionale de la toate nivelurile, o condiționalitate cheie cerută de Uniunea Europeană în procesul de aderare al Republicii Moldova.

Noua lege privind accesul la informațiile de interes public votată de Parlamentul Republicii Moldova este un pas în direcția corectă, însă cadrul legal și practica la nivel național prezintă în continuare numeroase vulnerabilități ce trebuie abordate pentru a fi rezolvate. Informarea și schimbul de date dintre autoritățile publice și publicul larg trebuie să pună pe primul loc oferirea acestor date din oficiu, în formate prietenoase și structurate, ușor de accesat. Pe scurt, odată cu asumarea unor standarde de publicare a datelor de către autoritățile publice, utilizatorii nu vor trebui să mai piardă timp și nervi căutând informații incomplete sau parțiale  pe pagini construite haotic. 

Practica din Republica Moldova (dar și din România, de altfel) ne arată însă o capacitate slabă a autorităților publice de a oferi date într-o manieră structurată, de calitate și, cu atât mai puțin, deschisă. Societatea civilă și publicul larg recurg deseori la solicitări prin intermediul legii privind accesul la informațiile de interes public pentru a primi informații care ar trebui să fie ușor de accesat online. În mod firesc, lucrurile ar trebui să evolueze spre creșterea capacității și responsabilizării autorităților de a își structura și publica din oficiu datele deținute și, doar în cazuri punctuale, să fie nevoie de solicitări adiționale de informații dinspre publicul larg. 

Până atunci însă, legile privind accesul la informațiile de interes public trebuie întărite, calitatea datelor oferite să fie crescută gradual, iar răspunsul la solicitările de informații să fie evaluat, îmbunătățit și eventual sancționat în caz de conformare limitată. 

—-

Creșterea implicării societății civile în procesele decizionale de la toate nivelurile a fost una dintre cele nouă condiții adiționale impuse de Comisia Europeană pentru deschiderea negocierilor și oferirea Republicii Moldova statutul de țară candidată la aderare. Rapiditatea cu care Chișinăul a răspuns celor nouă condiționalități, inclusiv cea subliniată anterior, a lăsat prea puțin timp pentru  analize, consultări publice și dezbateri cuprinzătoare. Numeroase propuneri ale societății civile nu au fost incluse în varianta adoptată.

Modificările adoptate nu sunt suficiente pentru asigurarea unui proces adecvat de implicare a societății civile în procesul de decizie, acesta fiind obiectivul declarat al condiționalității cerute de Uniunea Europeană. Deși noua lege privind accesul la informațiile de interes public este un pas important în direcția corectă, nu poate oferi de una singură un cadru suficient în lipsa unei reforme a modului în care datele publice sunt oferite de către autorități, ceea ce rămâne o vulnerabilitate semnificativă în relația cu cetățeanul.  

Accesul neîngrădit la informațiile de interes public și calitatea datelor sunt puncte cheie în deschiderea administrațiilor publice și oferirea publicului larg și societății civile posibilitatea de a se implica în deciziile publice. Din păcate, practica din Republica Moldova (similară cu cea din România, de altfel) pune un accent crescut pe solicitarea de informație și componenta de informare (și oferă, în general, un acces suficient la informația publică) și mai puțin pe reglementarea și îmbunătățirea modului în care datele sunt publicate de către autoritățile publice (fie din oficiu, fie ca răspuns la solicitările de informații). Cea din urmă componentă, afectată deseori de date care nu sunt de calitate, incomplete, sunt greu de accesat sau structurate absurd de către autorități, conduce la foarte multe solicitări adiționale de informații. Acest lucru este contraintuitiv pentru că aceste informații nu ar trebui căutate și solicitate în mod repetat, ci ar trebui să fie disponibile din oficiu într-un format prietenos și ușor accesibil.

Să luăm un exemplu de la nivelul Primăriei Chișinău. Am solicitat Primăriei Chișinău o informare privind finanțările primite de către municipalitate din partea administrațiilor publice locale din România pentru proiectele de la nivelul orașului ținând cont de desele vizite ale primarului Ion Ceban în România. Din păcate, aceste seturi de date nu se găsesc pe pagina municipalității Chișinău sau sunt foarte bine ascunse prin zeci de alte documente, fără a putea fi identificate,  deși primarul în funcție a declarat în mai multe interviuri suma totală a finanțărilor primite din România. 

Ceea ce înseamnă că datele există, au fost compilate și pot fi puse la dispoziția publicului. Răspunsul Primăriei Chișinău nu a fost unul care să ajute în niciun fel la găsirea informației solicitate: „datele solicitate se găsesc pe pagina www.chișinău.md”, fără a indica unde anume și fără a oferi niciun suport solicitantului. În mod normal, un cadru eficient de reglementare nu doar că ar sancționa un non-răspuns de acest tip, dar (în mod ideal) ar încuraja publicarea acestor date într-o manieră structurată pe pagina proprie în urma răspunsului la solicitarea de informații. Ceea ce ar oferi acces la aceste date oricărei alte persoane interesate de subiect și ar degreva și municipalitatea de a răspunde la solicitări adiționale pe același subiect. Lucrul acesta nu se întâmplă, din păcate.

Cum ar trebui să arate relația cetățean-autorități din perspectiva accesului la informație și date de calitate 

Noua lege privind accesul la informațiile publice aduce îmbunătățiri importante comparativ cu precedentul cadru legal, însă nu poate răspunde tuturor nevoilor de informare, publicare a datelor și consultare publică. Legea tratează componenta de acces la informație și reglementează parțial și tipurile de date publicate din oficiu, însă un cadru exhaustiv include mult mai multe etape ce sunt parțial nerezolvate de legislația din Republica Moldova.

Un cadru legal suficient, cu norme de aplicare coerente, ar trebui să urmărească o schemă de tipul:

Două solicitări cheie ale societății civile, subliniate și în analizele Centrului de Politici și Reforme Instituții proactive: date deschise și ședințe publice. Cum îmbunătățim legea nouă a accesului la informații și De ce avem nevoie de o instituție independentă de supraveghere a accesului la informații? se referă la etapele 1 și 4. Din păcate, deși propuneri de îmbunătățire atât a formatului datelor publicate, respectiv a unui proces de evaluare și monitorizare, au fost transmise de către societatea civilă, acestea nu se regăsesc decât parțial în noua legislație, cu șanse scăzute de a influența semnificativ procesul în sine. 

Articolul 10, alineatul (5), din noua lege stipulează publicarea datelor în format deschis atât din oficiu, cât și ca răspuns la solicitările de informații. Punerea în practică va fi însă un proces foarte dificil, chiar imposibil pe termen scurt-mediu, iar primul pas ar trebui să fie publicarea celor mai importante seturi de date în formate structurate și ușor de accesat. Altfel spus, trecerea de la clasicele formate needitabile, nestructurate (.pdf needitabile, scan-uri), spre date editabile, cu descrieri și titluri aferente și în formate ce permit (re)utilizarea acestora . Rămâne neclar însă cum va arată procesul de implementare ținând cont de capacitatea limitată a autorităților publice și neclarităților privind formatul solicitat.  (etapele 1-2-3)

Articolele 30-33 lasă procesul de monitorizare și evaluare la o serie de autorități publice cu multe alte responsabilități, fără o desemnare exhaustivă a celor responsabili (etapa 4). Diluarea procesului de control, monitorizare și evaluare va conduce la o implementare deficitară a cadrului legal în lipsa unor norme clare și a unui actor responsabil. 

Cele două componente, cu importanță cheie pentru procesul de deschidere al autorităților publice și creșterea capacității societății civile de a se implica în procesele de decizie, au de obicei cadre legislative separate. Conform unui răspuns al Ministerului Justiției citat de Centrul de Politici și Reforme, „reglementarea reutilizării documentelor publice și a datelor deschise urmează a fi făcută într-un alt act normativ”, fără a-l preciza, ceea ce indică că o componentă esențială a utilizării datelor publice rămâne nerezolvată. Nici gradul de aplicabilitate al legii cu privire la reutilizarea informaţiilor din sectorul public este și el limitat, iar noua legislație privind informațiile de interes public nu oferă o rezolvare clară cu privire la calitatea datelor primite sau publicate din oficiu.  

De ce este importantă diferențierea dintre accesul la informațiile de interes public și (re)utilizarea datelor deschise

Sursă: Adaptare după Metodologie pentru publicarea datelor deschise, document elaborat de Secretariatul General al Guvernului, România, 2019, disponibil la adresa: https://data.gov.ro/uploads/page_images/2020-09-14-105420.013000Metodologie-date-deschisefeb2019-2.docx

Pentru a exemplifica mai bine această situație și cum ar trebui să arate relaționarea dintre autoritatea locală și cetățean privind accesul la informație și date de calitate putem să luăm exemplul următor din Barcelona. Primăria Barcelona pune la dispoziția publicului larg două hărți privind poluarea fonică și poluarea acustică, respectiv evoluția acestor factori de poluare în timp, la nivelul fiecărei străzi din oraș. Această componentă de informare este prezentată la nivelul unei hărți interactive, ușor de accesat și unde poți căuta informația după numărul străzii tale. Foarte intuitiv și ușor de folosit.

Hartă interactivă privind indicatorii de mediu – Barcelona

Primăria Barcelona nu s-a limitat însă doar la componenta de informare și crearea unei hărți ușor de accesat, ci pentru cei care vor să analize și interpreteze evoluția acestor indicatori pe termen lung, oferă și date deschise pentru a putea fi reutilizate în mod automat. Acest lucru permite o implicare extinsă a societății civile și publicului larg în procesele de decizie prin formularea de noi propuneri de politici publice sau proiecte pe baza unor seturi de date ce pot fi analizate în timp și spațiu. Sigur, acest timp de comportament al autorității publice este departe de practica din Republica Moldova (sau România), însă acesta este standardul spre care trebuie să tindem în ceea ce ține de calitatea datelor publice și utilizarea lor. 

Portal cu indicatorii de mediu utilizați în crearea hărților mai sus menționate în format deschis – Barcelona

Cum arată procesul de acces la informație și de publicare a datelor deschise în România 

România are o legislație consolidată privind accesul la informație și de publicare a datelor publice și poate reprezenta pentru Republica Moldova un exemplu important de îmbunătățire a legislației, normelor de implementare și practicii. Important este însă de urmărit și ce a funcționat bine și ce funcționează numai parțial sau chiar prost. În România, normele de aplicare și practica utilizării celor două instrumente indică însă o suprautilizare a legii privind liberul acces la informațiile de interes public și o capacitate limitată a autorităților publice de a publica date de calitate.  

Vulnerabilitatea majoră în România se referă în special la capacitatea (și dorința) autorităților publice de a-și îmbunătăți utilizarea, structurarea și publicarea datelor pe care le dețin. România dispune de un număr (foarte) limitat de autorități publice care (1) publică proactiv seturi de date în formate prietenoase aferente etapei de informare și (2) publică seturi de date deschise pentru reutilizarea acestora. Exemplul precedent din Barcelona nu are, din păcate, echivalent în România. Portalul de date data.gov.ro este și el subutilizat, iar standardul autorităților publice din România este în continuare publicarea unor PDF-uri (în cel mai bun caz editabile) sau scan-uri. 

Accesul la informație și de publicare a datelor este fundamentat pe conformare voluntară și, în general, lipsa sancțiunilor. În pofida unui număr ridicat de recomandări, metodologii sau proiecte dedicate îmbunătățirii relației dintre cetățean și autoritatea publică în ceea ce ține de accesul la informații și publicarea datelor, lucrurile au evoluat relativ modest. Numărul de autorități publice ce pot intra în categoria front-runner-ilor, acelea care și-au asumat deschiderea datelor, este în continuare limitat. 

Graficul de mai jos indică cadrul legal din România privind (a) accesul la informațiile publice, cu o legislație tip FOIA (Freedom of Information Act) încă din 2001, (b) politica de reutilizare a datelor din sectorul public și (c) transparența decizională. Cadrul legal este mai mult decât suficient, dar îi lipsește, în special, o evaluare a calității accesului la informație și datelor publicate în lipsa unei autorități de supraveghere și a unei conformări voluntare foarte slabe privind calitatea datelor publicate de către autoritățile publice. 

O scurtă trecere în revistă privind cadrul legal și caracteristicile lor ce pot fi preluate (și îmbunătățite semnificativ) de Republica Moldova. 

• Legea 544/2001 privind accesul la informațiile de interes public este echivalentul noii legislații din Republica Moldova. Este foarte des folosită de societatea civilă și publicul larg și oferă administrațiilor publice 10/30 zile pentru a răspunde solicitărilor de informații. Fiecare autoritate publică are un responsabil desemnat pentru a răspunde solicitărilor, însă nu există o obligație pentru privind formatul și calitatea datelor primite ca răspuns, doar o recomandare.

Similar cu situația din Republica Moldova, România nu are o autoritate desemnată pentru a se asigura de calitatea răspunsurilor primite, persoana nemulțumită putând doar face o reclamație administrativă la nivelul autorității publice sau acționa în judecată. Fiecare autoritate publică este obligată să publice anual un raport privind implementarea Legii 544/2001 cu o serie de date predefinite (similar cu propunerile societății civile din Republica Moldova ce nu au mai fost incluse în noua legislație). 

• Legea 179/2022 privind datele deschise și reutilizarea informațiilor din sectorul public (sau mai vechile Legea nr. 299/2015 (Legea nr.109/2007)) este, din păcate, puțin cunoscută și folosită în România, deși reprezintă un punct cheie pentru deschiderea administrației. Similar cu Legea 544/2001, cadrul legal se bazează tot pe conformare voluntară, lipsesc norme obligatorii și nu există un standard minim privind evaluarea și monitorizarea aplicării acesteia.
• Legea 52/2003 privind transparența decizională în administrația publică stabilește regulile procedurale minimale aplicabile pentru asigurarea transparenței decizionale în cadrul autorităților administrației publice centrale și locale. Mai simplu spus, stabilește regulile pentru dezbaterea actelor normative de la nivel local și central, asigură un calendar de implementare, iar fiecare autoritate publică are un responsabil desemnat, respectiv este obligată să elaboreze un raport anual. 
• România dispune și un număr ridicat de metodologii și recomandări de aplicare a unor norme îmbunătățite de transparență și acces la informații, inclusiv la nivelul autorităților publice locale, în special ca urmare a implementării Parteneriatului pentru o guvernare deschisă la care România a aderat încă din 2011. Bazate însă pe conformare voluntară, acestea au avut un impact limitat la nivel național, însă un număr în creștere de autorități locale își îmbunătățesc standardele de acces la informație și publicare a datelor (și) cu suportul acestora. 

Cum arată procesul de acces la informație și de publicare a datelor deschise în Uniunea Europeană 

Un raport publicat de Centrul Român de Politici Europene și partenerii proiectului european Woodie a analizat accesul la informație și calitatea datelor publice în șapte state membre (Italia, Austria, Estonia, Franța, Irlanda, Romania, Slovenia). Studiul comparativ a fost structurat în funcție de o serie de arii de analiză, pornind de la cadrul legal existent și urmărind tot procesul de implementare și monitorizare și evaluare. Domeniile de mai jos pot fi analizate comparativ și față de cadrul legal și normele de implementare și din Republica Moldova, putând ajuta la îmbunătățirea acestora.

• Cadrul legal și aria de aplicabilitate. România, Estonia sau Franța au legi privind accesul la informațiile de interes public ce datează de zeci de ani și considerate suficiente ca arie de aplicabilitate, în timp ce Austria a introdus o propunere de legislație care să ofere acces la informațiile de interes public abia în octombrie 2023. Austria este țara europeană cu cel mai slab punctaj privind accesul la informație în majoritatea topurilor, „secretul oficial” fiind inclus în Constituție încă din anii 1925. Austria și Slovenia sunt și singurele două țări parte a analizei care nu sunt parte a Parteneriatului pentru o Guvernare Deschisă.
• Date publicate. Austria este singura țară fără o legislație privind accesul la informație (acest lucru nu înseamnă însă că datele solicitate sunt ignorate sau nu se publică nimic), în timp ce Franța sau Slovenia au obligația de a publica online solicitările primite, ceea ce subliniază un proces proactiv și care degrevează autoritățile de răspunsuri similare. În Slovenia există de asemenea obligația de a publica un catalog online cu tipurile de date disponibile, iar în Italia acestea sunt structurate pe categorii pentru un acces facil. 
• Formatul (standardizarea) datelor. Standardizarea datelor și un format prietenos sunt elemente esențiale pentru analiza și utilizarea acestora. În țările analizate nu există obligații specifice, ci doar o conformare voluntară și recomandarea transmiterii datelor solicitate în cel mai bun format disponibil. România sau Irlanda au metodologii de bună practică ce recomandă creșterea calității datelor publice. Numeroasele excepții au condus însă la disponibilitatea și transmiterea datelor în formate diverse și (de multe ori) non-deschise. Acest lucru este aplicabil atât pentru solicitările de informații, cât și pentru cele publicate din oficiu. 
• Protecția datelor personale. Regulamentul GDPR a fost uneori utilizată pentru blocarea accesului la informații publice. În România acest lucru a fost criticat dur de societatea civilă, însă anumite autorități publice continuă să folosească regulamentul GDPR pentru a bloca accesul la informație.
• Sancțiuni și posibilitatea de contestare a refuzului informației – Irlanda sau Franța nu impun sancțiuni pentru nerespectarea accesului la informație sau nepublicarea de date publice, în timp ce România, Slovenia sau Italia impun în mod special sancțiuni administrative. În toate țările se poate face apel la refuzul de a primi datele solicitate, atât la nivel administrativ, cât și prin intermediul sistemului de justiție. 
• Autoritate de supraveghere – Irlanda dispune de o instituție independentă care evaluează accesul la informațiile publice. Slovenia dispune de o instituție similară cu rolul de a evalua atât accesul la informațiile publice, cât și la dreptul de reutilizare a datelor publice. România, de cealaltă parte, nu dispune de o autoritate similară.

Concluzie

Un acces suficient la informațiile publice reprezintă doar o componentă a creșterii capacității societății civile de a se implica în procesele de decizie, iar noua legislație din Republica Moldova aduce îmbunătățiri evidente. Este nevoie însă nu doar de o creștere calitativă a accesului, dar în special de responsabilizarea autorităților publice privind calitatea datelor pe care le publică. Această etapă este crucială pentru a oferi societății civile noi instrumente de implicare în procesul de decizie, dar și de a crește calitatea serviciilor publice oferite de autorități.

Practica din Republica Moldova ne arată o folosire semnificativă a legislației privind accesul la informațiile de interes public, dar un avans limitat al calității datelor publice oferite de autorități. Dialogul dintre cele două entități ar trebui structurat în jurul componentei de publicare de date de calitate prin inventarierea, structurarea și publicarea în formate prietenoase a acestora. În plus, propunerea de creare a unei autorități de monitorizare, evaluare și control, dar și cu rolul de a răspundeți petițiilor cetățenilor privind accesul la informație și  calitatea datelor publice, deși ignorată, ar fi putut ajuta semnificativ în creșterea încrederii între autorități și publicul larg. 

Articol publicat în cadrul proiectul „Îmbunătățirea accesului la informație și promovarea transparenței instituționale”, cu susținerea National Endowment for Democracy (NED).
Conținutul reprezintă responsabilitatea CPR Moldova și nu reflectă viziunile finanțatorului.