Autoare: Vlada Ciobanu
Participarea publică înseamnă angajamentul unei guvernări față de o democrație deschisă, responsabilă și incluzivă. Prin acest proces, se îmbunătățesc propunerile de politici, se economisesc resurse, se ajunge la un compromis, iar deciziile adoptate ca rezultat devin mai ușor acceptate de societate. Nu în ultimul rând, astfel se creează comunități și cetățeni/e implicați, care își cunosc drepturile.
Ceea de ce adesea nu se ține cont este că consultarea publică nu este un singur eveniment și nu înseamnă doar examinarea și comentarea asupra unui document. Ea începe prin a înțelege necesitățile dintr-o comunitate.
În acest text, descriem care sunt etapele unui proces de participare publică, de la inițierea unei decizii până la integrarea recomandărilor, bazându-ne pe practicile internaționale și pe experiența de lucru a Centrului de Politici și Reforme cu autoritățile centrale și locale. Totodată, descriem care sunt obstacolele unui proces participativ veritabil în Republica Moldova.
Ne vom referi la societatea civilă în sensul larg al acestui cuvânt, adică cetățeni/e, grupuri de inițiativă, organizații religioase, sindicate, presa și mișcările social-politice. Și, deși vom folosi consultarea publică ca și sinonim al participării publice, de fapt aceasta este doar o etapă intermediară a unui proces participativ.
Ce este participarea publică?
Un plan urbanistic general al unei localități, o strategie de dezvoltare a unor servicii de asistență socială sau medicală, taxele și impozitele pe care le plătesc toți sau o anumită categorie de cetățene/i, amenajarea unui spațiu public, o nouă lege despre acces la informație și oricare decizie sau inițiativă care afectează viața majorității cetățenilor/elor sau a unui grup al acestora trebuie să fie supuse unui proces de consultări publice. Acesta trebuie realizat de către autorități, dar și de oricine își propune să rezolve o problemă care îi afectează pe mulți.
Participarea publică este un proces prin care cetățenii se implică direct în luarea deciziilor, iar autoritățile țin cont de propunerile publicului în decizia finală. Participarea publică nu este un singur eveniment, ci este un proces îndelungat care începe de la inițierea unei decizii, informarea despre aceasta, desfășurarea consultării până la analiza recomandărilor și monitorizarea implementării acestora.
Prin consultări publice, autoritățile se asigură că politica propusă ia în calcul diversitatea punctelor de vedere din societate și înțelege impactul potențial pe care l-ar avea decizia lor asupra diferitor cetățeni/e și domenii de intervenție. Din acest punct de vedere este esențial de a consulta pe cei afectați direct de decizie (de exemplu, locuitorii unui cartier în care se construiește o parcare), sau cei afectați disproporționat (de exemplu, persoanele cu dizabilități locomotorii, în cazul discuțiilor despre strategia de dezvoltare a unui oraș).
Totodată, societatea civilă și alți actori pot veni cu expertiza și experiența lor, astfel îmbunătățind propunerile. Autoritățile trebuie să vadă cetățenii și asociațiile lor ca o imensă resursă de idei, cunoștințe și practici. De exemplu organizațiile de mediu pot veni cu idei inovatoare de amenajare a gunoiștilor, iar comunitatea locală poate explica unei noi administrații ce metode nu au funcționat în trecut.
Un aspect important este că prin procesul de discuții, consultări, audieri, autoritățile pot preveni anumite conflicte – atât dintre autorități și grupuri de cetățeni, cât și între aceste grupuri (angajați/te și angajatori/oare, dezvoltatori și activiști/te etc.). Astfel, potențialele neînțelegeri devin mai degrabă o sursă de informație – or, fiecare parte vine cu dovezi și argumente pentru a-și apăra poziția – până a ajunge la o escaladare sau un eventual blocaj. Mai mult ca atât, atunci când diferiți actori sunt implicați în elaborarea unei decizii de la o etapă inițială, aceștia se vor simți parte a acestei decizii, și vor fi mai predispuși să accepte un rezultat de compromis, chiar dacă acesta nu corespunde intereselor inițiale.
Prin identificarea unor grupuri cât mai diverse, inclusiv subreprezentate și marginalizate (minorități, categorii vulnerabile ale populației), se reduc inegalitățile sociale și asimetria de acces la informație și la procesul decizional. Este important ca autoritățile să identifice și implice proactiv aceste grupuri, or adesea acestea se confruntă cu dificultăți mai mari în a accesa forurile de decizie și a-și face vocea auzită.
Prin participare publică eficientă, autoritățile își manifestă susținerea pentru un proces deschis, democratic și transparent, iar deciziile devin legitime. Totodată, aceasta ajută la o mai bună planificare a resurselor de timp, umane și financiare și, nu în ultimul rând, contribuie la formarea unui simț de apartenență la comunitate.
Dacă se respectă regulile unui proces participativ, despre care vom vorbi mai jos, acesta face societatea să se pregătească de o schimbare și să o accepte.
De unde ne inspirăm?
Deși nici în Republica Moldova, și nici în statele cu democrații avansate, participarea publică, tradițional, nu a fost o prioritate, în ultimul timp apar tot mai multe reglementări, modele și ghiduri care îndrumă autoritățile și cetățenii spre un proces participativ de calitate.
În 2001, Uniunea Europeană dezvoltă „Cartea Albă a Guvernării”. În introducere, acesta menționează că cetățenii nu au încredere în instituții și politică sau, pur și simplu, nu sunt interesați de acestea. „Mulți oameni își pierd încrederea într-un sistem complex și puțin înțeles pentru a furniza politicile pe care și le doresc.” Una din propuneri era de a crea un proces participativ mai larg.
În 2000, în Marea Britanie, odată cu adoptarea Legii privind Libertatea Informației, a fost stabilit și un cadru legal pentru consultări publice. Asta a condus la dezvoltarea Codului de bune practici și evaluare a politicilor, care ghidează instituțiile statului cum să implice comunitățile locale.
Și ghidul ONU privind implementarea efectivă a dreptului la participare în treburile publice descrie avantajele participării publice și bunele practici în organizarea unei consultări, de la etapa de pregătire până la cea de monitorizare a deciziei consultate.
Principiile consultărilor și regulile esențiale din aceste documente vor fi descrise în capitolele de mai jos.
Accesul la informație – o condiție esențială a participării publice
Pentru a avea o participare publică eficientă și reprezentativă, prima condiție este ca autoritățile să respecte pe deplin dreptul la informație. Pe scara participării publice, informarea este prima treaptă. Este o relație unidirecțională, în care statul trebuie să asigure proactiv accesul la informație, în formate și într-un limbaj accesibil pentru orice persoană, iar cetățeana/ul are un rol pasiv de consumator/oare de informație.
Abia atunci pot începe consultări veritabile. În acest proces, instituțiile solicită întrebările, opiniile și recomandările din partea societății civile și a altor părți interesate. Acest lucru poate fi făcut prin discuții publice, focus-grupuri, întâlniri tematice cu experți/te și persoane afectate de problemă, sondaje, chestionare și alte instrumente, inclusiv digitale. Astfel, există un dialog iar cetățenele/ii vin cu recomandări.
Totuși, consultarea este o doar o etapă intermediară pentru un proces pe deplin participativ. Următorul pas este implicarea activă, în care cetățenii/ele și alte asociații nu doar exprimă opinii, ci formează și devin membri/e ai/ale grupurilor și comisiilor de lucru, prin diverse parteneriate și alte forme de colaborare.
Cum trebuie să fie procesul consultativ?
Participarea publică nu are o formulă unică care funcționează mereu. Totuși, exemplele de documente, ghiduri și coduri menționate mai sus prevăd câteva condiții esențiale care asigură o participare veritabilă.
În primul rând, ceea ce pare evident este că un proces participativ trebuie făcut cu ideea de a îmbunătăți o propunere, ci nu doar pentru că așa cere o lege, un partener sau un donator. Ulterior, trebuie să urmeze câteva principii: de respectare a drepturilor omului, de asigurare a accesului la informație, inclusiv prin formate accesibile, de comunicare constantă și schimb de păreri, de utilizare a unui limbaj înțeles de fiecare, de ajustare la capacitatea și interesele părților interesate, de accesibilitate pentru persoanele cu nevoi speciale, și nu doar, și de oferire a unui timp rezonabil de consultare care să fie proporțional cu complexitatea deciziei.
- Participarea înainte de procesul decizional
O etapă esențială a participării publice este participarea înainte de procesul decizional. Adică înainte de a fi gata un proiect, document sau o schiță de intervenții într-un spațiu public, instituția responsabilă poate organiza discuții cu beneficiarii/ele și societatea civilă pentru a vedea necesitatea acestei intervenții și pentru a colecta, la o etapă cât mai timpurie, sugestii din partea părților interesate. Existența unui calendar anual al consultărilor la fel ajută persoanele cu expertiză în domeniu și pe cei afectați direct să își planifice timpul și alte resurse mai bine, astfel încât să poate asigura participarea calitativă în proces.Orice instituție care organizează un proces participativ, trebuie să aibă instituționalizat fie un regulament, fie un set clar de reguli, și persoane responsabile de acest proces. În lipsa unui document și a unui coordonator/oare, consultările publice vor fi organizate sporadic și diferit. - Etapa de informare
Urmează etapa de informare, la care cei care inițiază procesul de consultări publice trebuie să se asigure că toți cei interesați pot accesa informația. Informația se referă atât la inițiativa consultată, cât și la metodele de consultare și la felul cum vor fi utilizate recomandările.
Totodată, organizatorii/ele trebuie să utilizeze toate metodele și instrumentele pentru a ajunge la un grup reprezentativ, inclusiv prin folosirea listei părților interesate – instrument prevăzut de lege, în care orice persoană, asociație, inițiativă se poate înregistra la instituția vizată pentru a fi informat despre procesele consultative. Informația trebuie să fie distribuită în presă, pe rețelele de socializare, pe afișe în locuri vizibile, mers din ușă în ușă, etc. - Procesul de consultare
Un proces participativ presupune folosirea a cel puțin două metode de consultare, de regulă este vorba despre recomandări scrise și discuții, în care prezența fizică trebuie completată cu posibilitatea de conectare online/directă. Pe lângă aceasta există alte metode care pot fi folosite: discuții tematice pe domenii de expertiză, chestionare, sondaje, forumuri sau conferințe cu persoane delegate de asociații sau cetățeni etc. Fiecare metodă trebuie să aibă un set de reguli clare; iar discuțiile trebuie să aibă o moderare imparțială – moderatorul/oarea nu de autorii/oarele proiectului de decizie, trebuie să asigure participarea egală a tuturor și să țină cont de agendă.
- După consultări
În urma consultărilor publice, instituția responsabilă trebuie să publice sinteza recomandărilor, explicând de ce acestea au fost acceptate în totalitate sau parțial sau de ce au fost respinse. Bunele practici indică că trebuie să existe comunicare constantă și feedback proactiv, astfel, cei care au participat la consultări trebuie să primească această sinteză. În cazul în care anumite prevederi stârnesc prea multe discuții, dacă se pune la îndoială însăși esența documentului propus sau dacă se modifică prea mult proiectul inițial trebuie să fie organizate mai multe runde de consultări. În cazul în care nu există explicații de ce unele sugestii au fost integrate iar altele nu sau, în general, toate sugestiile sunt ignorate, instituția descurajează participarea publică, iar părțile interesate vor evita să mai participe la astfel de evenimente. Participarea publică trebuie mereu îmbunătățită printr-un proces de evaluare și monitorizare. Atât persoanele care participă la consultări, cât și cele care le organizează pot fi chestionate despre eficiența consultărilor, probleme și oportunități.
Participarea publică în Moldova – legi depășite, de bifă și lipsă de continuitate
În 2008, în Republica Moldova este adoptată Legea privind Transparența în Procesul Decizional, care suferă mai multe modificări, ultimele fiind operate în 2016. Legea stipulează câteva etape esențiale pentru participarea publică: faptul că autoritățile trebuie să anunțe cetățenii/ele despre procesul de consultate cu 15 zile lucrătoare înainte de termenul limită, pe pagina lor web și pe platforma particip.gov.md, la sediu și prin email către părțile interesate și să pună la dispoziție toate documentele relevante.
Totuși, legea nu prevede nimic despre formatul în care trebuie să fie publicată această informație sau despre limbajul accesibil – o condiție esențială pentru a asigura participarea publică. La fel lipsesc și prevederi despre accesibilitatea informației pentru diferite grupuri de cetățeni/e.
Aceste prevederi lipsesc și în Hotărârea cu privire la mecanismul de consultare publică cu societatea civilă în procesul decizional, din 2016, deși aceasta prevede publicarea obligatorie a deciziilor care urmează a fi supuse consultărilor și pe platforma particip.gov.md
În activitatea de lucru cu activiste/ști, primari/e, alese/și locali și funcționare/i publici, CPR a confirmat ceea ce deja se cunoaștea – că prevederile actuale ale legii rareori sunt respectate: informația este adeseori publicată incomplet, listele părților interesate nu sunt actualizate, complete sau măcar folosite, iar termenul pentru oferirea recomandărilor poate fi mult mai mic de 15 zile lucrătoare.
Capitolul din lege despre desfășurarea consultărilor face procesul mai confuz. Articolul 11.1. menționează că consultarea se realizează prin „dezbateri publice, audieri publice, sondaj de opinie, referendum, solicitarea opiniilor experţilor în domeniu, crearea grupurilor de lucru permanente sau ad-hoc cu participarea reprezentanţilor societăţii civile.” Și Hotărârea din 2016 stipulează că fiecare dintre aceste metode poate fi folosită separat sau cumulativ.
Ceea ce înseamnă că un proces consultativ deschis și reprezentativ poate fi înlocuit cu anumite grupuri de lucru sau anumite instrumente ca sondaje de opinie, care nu sunt accesibile tuturor cetățenilor/elor și pot fi mai restrictive sau mai puțin eficiente.
Această formulare confuză despre utilizarea metodelor de consultare, dar și definițiile care nu explică esența diferențelor dintre ele, creează obstacole pentru participarea publică atât pentru autoritățile publice, cât și pentru cetățeni/e. Adesea, se apelează la publicarea documentelor pe platforma particip.gov.md, fără a organiza evenimente cu prezență fizică, sau de organizează discuții cu câteva organizații selectate după criterii neclare. Deși ambele documente menționează despre necesitatea realizării sintezei recomandărilor, acestea rareori sunt realizate și publicate, iar adesea argumentarea respingerii sau acceptării opiniilor este superficială, formală sau neclară.
Multe dintre bunele practici enumerate în secțiunile de mai sus, s-ar putea regăsi în regulamente dezvoltate de fiecare instituție. Totuși, majoritatea documentelor de acest tip reprezintă o versiune ajustată a legii privind transparența în procesul decizional și nu explică pas cu pas cum trebuie asigurată participativitatea unui proces – ceea ce face procesul confuz atât pentru cetățeni/e, cât și pentru funcționari/e.
Desigur, carențele organizării unui proces de participare publică diferă de la instituție la instituție. Calitatea consultărilor poate depinde de existența unor persoane dedicate acestui proces, de dezvoltarea unor regulamente, de experiența și capacitățile instituției. Totodată, autoritățile publice locale și instituțiile naționale au capacități și contexte diferite.
Având în vedere aceste diferențe, CPR Moldova lucrează din februarie 2023 cu Ministerul Muncii și Protecției Sociale, și mai multe primării din țară, pentru a evalua procesul de participare publică, a dezvolta regulamente și proceduri care să eficientizeze procesul și totodată asistă funcționari/e în realizarea consultărilor publice de la inițierea unei decizii până la integrarea recomandărilor și evaluarea acestui proces.
Concluzie
Pentru politici și inițiative eficiente este necesar ca autoritățile centrale și locale să facă din participarea publică o prioritate și să o vadă ca o oportunitate de a îmbunătăți propunerea și a o legitima, iar societatea civilă, în diversitatea sa de forme, trebuie să vină cu recomandări argumentate și să contribuie la facilitarea discuțiilor și implementării deciziei.
Chiar și în aceste condiții, legile și reglementările consultărilor publice trebuie adaptate la noile nevoi și necesități ale cetățenilor/elor, astfel încât consultările publice să nu fie făcute doar de bifă, ci chiar să contribuie la un proces legislativ și de decizional de calitate. Acest cadru trebuie completatat cu reglementări și practici instituționale care să adapteze standardele generale la particularitățile fiecărei instituții.
Totuși, pe lîngă reglementări, ceea ce contează cel mai mult este o cultură a transparenței și participării: autoritățile trebuie să înțeleagă că participarea publică nu este un moft, o condiție care trebuie bifată sau un impediment. Prin contribuții la proiectele de decizii, dialog și dezbateri, oamenii se simt parte din procesul de guvernare și îl îmbunătățesc.
Sursă imagine: Primăria Mea
Articol publicat în cadrul proiectul „Îmbunătățirea accesului la informație și promovarea transparenței instituționale”, cu susținerea National Endowment for Democracy (NED).
Conținutul reprezintă responsabilitatea CPR Moldova și nu reflectă viziunile finanțatorului.
