Autor: Andrei Lutenco, Director de Programe la CPR Moldova
Instituirea unui organ specializat (comisie sau comisar/ă) de supraveghere a dreptului la informație – o practică adoptată în peste 40 de țări ale lumii – ar putea fi schimbarea care să asigure implementarea celor mai înalte standarde de acces la informație în Republica Moldova și să impulsioneze procesele democratice. Totuși, autoritățile ezită să adopte acest model de asigurare a transparenței. Argumentul că acesta ar fi prea costisitor nu ține – mai multă transparență înseamnă mai puțină corupție și bani bugetari economisiți.
În ianuarie curent, Ministerul Justiției a propus spre consultare o nouă lege a accesului la informații. De conținutul acesteia, dar mai ales de felul cum va fi implementată, va depinde cum va arăta transparența instituțiilor moldovenești în următorii ani și cît de protejați vor fi cetățenii în dreptul lor de a cunoaște informațiile de interes public deținute de autorități.
Un element cheie a oricărei legi privind accesul la informație este mecanismul de asigurare a implementării legii și de contestare a refuzurilor de oferire a informației. Statele, de regulă, aleg unul din trei modele – contestarea la organul superior al autorității în cauză, direct în instanța de judecată, sau în fața unui organ independent specializat pe cauzele de acces la informații (Comisar sau comisie pentru informații, în alte cazuri – un ombudsman) – sau un model combinat din cele enumerate.
În prezent, Legea privind accesul la informație prevede anume un astfel de model hibrid. Cetățeanul căruia i se încalcă dreptul la informație poate alege calea extrajudiciară – de a se plînge conducerii sau organului ierarhic superior al instituției vizate – sau să meargă direct în judecată. Adițional, cei care se simt lezați în dreptul lor la informație pot cere sancționarea contravențională a celui care se face vinovat (prin intermediul poliției). După cum a arătat practica și analizele noastre, această metodă are dezavantaje: procesele de judecată pot dura luni și chiar ani, consumă timp, efort și resurse, ceea ce practic zădărnicește efortul, de exemplu, al unui jurnalist care scrie un material de actualitate. Pe de altă parte, rămase la cheremul autorităților și al judecătorilor, standardele de transparență sunt implementate într-un mod sporadic, iar monitorizarea respectării acestora se face de către ONG-uri sau grupuri de inițiativă în funcție de disponibilitatea resurselor.
Proiectul legii noi îmbunătățește doar superficial situația – acesta prevede că refuzurile și alte încălcări ale dreptului la informație pot fi atacate doar în judecată (procedura extrajudiciară nu mai este reglementată expres, fiind aplicabile prevederile Codului Administrativ), iar principala diferență de situația actuală este că dosarele privind accesul la informație se judecă într-un termen restrîns – de 60 de zile. Monitorizarea implementării legii revine Avocatului Poporului și Cancelariei de Stat, ambele fiind instituții cu mandate largi și agende încărcate în domeniile lor de specialitate.
Instituțiile de supraveghere a dreptului la informație
Alternativa acestor modele este instituirea unui organ independent de asigurare a dreptului la informație, de regulă un comisar sau comisie pentru informație. Aceste instituții există, într-o formă sau alta, în cel puțin 40 de state.
O comisie sau un comisar pentru informații este o instituție cu competențe dedicate monitorizării, supravegherii respectării și protecției dreptului la informație. În aproape toate cazurile, aceste instituții au puterea de a decide asupra plîngerilor individuale (din partea cetățenilor, ONG-urilor, etc.) cu privire la încălcările autorităților publice în procesarea cererilor și furnizarea informațiilor. În multe cazuri, acestea au și mandatul de a promova dreptul la informare, de exemplu, prin sensibilizarea publicului sau prin instruirea oficialilor, de a monitoriza implementarea legii, etc. În unele jurisdicții, aceste instituții au un mandat dublu, cuprinzînd atît dreptul la informație, cît și dreptul la viață privată (și/sau protecția datelor personale). În țara noastră există un Centru Național de Protecție a Datelor cu Caracter Personal, care este mai degrabă perceput ca unul ostil dreptului la informație și protectiv cu informația din instituții, iar, pe de altă parte, nu există o instituție dedicată dreptului la informare.
Crearea unei instituții independente pentru supravegherea dreptului la informații în țara noastră ar avea mai multe avantaje:
Specializare și profesionalitate. Un comisar sau o comisie pentru informație independentă și cu mandat larg ar avea capacitatea și motivația să avanseze protecția dreptului la informație. În rolul său de adjudecător al cazurilor individuale, instituția poate analiza practici și tendințe sistemice, pe care apoi să le abordeze prin recomandări de politici, ghiduri interpretative și recomandări instituționale, instruiri pentru funcționarii publici, etc. În prezent aceste funcții sunt dispersate între diferiți actori cu nivel diferit de expertiză, iar politica statului în domeniul accesului la informație nu este în sarcina unei instituții concrete.
Un mecanism de monitorizare și chiar de aplicare a legii accesului la informațiile de interes public. În prezent, controlul implementării legii nu revine vreunei instituții de stat. Monitorizarea respectării dreptului la informație este făcută de ONG-uri și activiști într-un mod nesistematic, iar autoritățile sunt libere să asculte sau nu de recomandările monitorilor. Concentrarea funcției de monitorizare în cadrul unei singure instituție va facilita urmărirea progresului instituțiilor și le va motiva să îmbunătățească standardele de transparență.
Rapiditate și accesibilitate în contestarea refuzului informației. O instituție dedicată adjudecării dreptului la informație de regulă va fi mai accesibilă, rapidă și adaptată nevoilor celor care vor să-și apere dreptul la informație, comparativ cu o instanță de judecată sau cu o instituție a ombudsmanului cu mandat general. Specializarea instituției va permite procesarea mai rapidă a cererilor, elaborarea recomandărilor pentru contestatari și proceduri mai flexibile și mai puțin intimidante decît cele judiciare. Calitatea deciziilor, dată fiind această specializare, va fi, de asemenea, mai bună.
Cum trebuie să fie o instituție specializată în accesul la informație
O instituție de supraveghere a dreptului la informație poate consta dintr-o singură persoană (Comisar/ă) sau poate fi un organ colegial (Comisie), în ambele cazuri fiind asistată de un aparat administrativ. Instituțiile cu o singură persoană sunt caracteristice mai ales pentru țările nordice, anglo-saxone și cele din Europa Centrală și de Est. Organele colegiale iau deciziile colectiv și se compun din membri cu statut egal, ședințele cărora sunt facilitate de un președinte sau președintă. Potrivit experților și expertelor, formatul unipersonal sau colegial al instituției nu pare să aibă o influență majoră asupra eficienței sale.
Mult mai importantă este independența instituției respective. Unele state chiar au prevederi constituționale în acest sens, în timp ce altele, precum Canada, le recunosc drept veritabile instanțe de judecată.
Există mai multe garanții pentru a asigura independența unui comisar sau a unei comisii pentru informație. Instituția trebuie să dispună de propriul buget și să-și poată stabili statele și angaja personalul în mod independent, în baza competențelor. Dincolo de lege, instituția trebuie să-și poată decide propriile reguli de funcționare, să se bucure de imunitate și inamovibilitate în funcție (membrii să nu poată fi destituiți în afara anumitor condiții și garanții). E important și felul în care este numit Comisarul sau membrul Comisiei – de regulă, se optează pe organizarea unui concurs competitiv și numirea celui mai bun candidat de către Parlament. Profesionalismul și calificările sunt o altă garanție, precum și salariul și termenul mandatului. Instituția trebuie să fie asigurată cu resurse și să aibă dreptul să aplice pentru fonduri externe sau să intre în acorduri cu instituții publice și organizații neguvernamentale.
Pentru a fi eficient, un Comisar pentru informații sau o Comisie trebuie să aibă și mandatul corespunzător. Acestea trebuie să poată decide asupra cazurilor individuale de încălcare a dreptului la informație (la sesizare sau ex oficio), iar aceste decizii să fie obligatorii și executorii (sub rezerva posibilității contestării în instanță). În unele state, Comisarul sau Comisia pentru informații poate emite decizii privind încălcările sistemice ale dreptului la informație, organiza inspecții la instituții sau se poate pronunța privitor la atribuirea informațiilor la categoria de secret de stat sau alte categorii de informații limitate în circulație.
Dat fiind rolul și expertiza instituției, aceasta este în poziție de a contribui la instruirea autorităților publice și a funcționarilor privind dreptul la informație, dar și să popularizeze acest drept în rîndul publicului.
În rolul său de instituție cheie în domeniul transparenței și accesului la informație, instituția se poate pronunța asupra inițiativelor legislative ce vizează accesul la informații și propune politici noi, emite ghiduri interpretative asupra normelor legale și monitoriza implementarea legii de către instituții și raporta asupra acesteia.
De ce Moldova ezită să creeze o astfel de instituție
Proiectul noii legi privind accesul la informație de interes public, pe care autoritățile planifică să îl adopte pînă în luna iunie curent, este o oportunitate unică de a adopta cele mai avansate practici din domeniu, inclusiv de a institui un mecanism eficient de asigurare a dreptului la informații. Totuși, autoritățile nu au mers pe această cale.
În iunie 2022, la Chișinău a avut loc o conferință la tema accesului la informații. Laitmotivul acesteia a fost oportunitatea introducerii instituției de comisar pe informații ca mecanism de punere în aplicare efectivă a dreptului la informație. La eveniment au participat reprezentanți ai comisarilor pentru informații din Irlanda, Slovenia, Albania, precum și experți în domeniul accesului la informații, care au prezentat diversele modele și avantaje ale mecanismelor specializate de supraveghere a dreptului la informație. Totuși, chiar la începutul evenimentului, Ministerul Justiției a anunțat că noul proiect de lege în domeniul accesului la informații nu va prevedea o astfel de instituție și doar va îmbunătăți modelul existent de implementare a legii și anume contestarea în judecată. După cum am văzut, proiectul de lege prezentat publicului în ianuarie 2023 într-adevăr prevede doar contestarea judiciară a încălcării dreptului la informație.
Deși nota informativă la proiectul de lege nu conține argumente de ce s-a făcut această alegere, despre motivația autorilor aflăm din tabelul de divergențe, publicat după prima rundă de consultări publice. La recomandarea CPR de a examina posibilitatea introducerii unei instituții independente de supraveghere a dreptului la informație, Ministerul Justiției comentează că „instituirea unei astfel de autorități va fi o măsură prematură” și că sistemul actual al serviciului public din Republica Moldova nu este adaptat pentru o astfel de reformă instituțională.
Ministerul menționează insuficiența de cadre, în special cadre calificate, dată fiind înalta specializare necesară, dar și lipsa de condiții materiale și financiare pentru atragerea unor specialiști cu pregătire corespunzătoare. O altă cauză este presiunea continuă asupra bugetului de stat și moratoriul privind încadrarea personalului din sectorul bugetar în funcțiile vacante (deja al treilea an consecutiv).
Cît de costisitor este un Comisar pentru informații
O estimare a costurilor și a personalului pentru o nouă instituție în domeniul accesului la informație necesită o evaluare mai amplă. Totuși, putem vedea experiența altor state și a altor instituții de la noi.
Astfel, în Albania, cu o populație similară cu cea a Moldovei, în care aceeași instituție combină mandatul de protecție a dreptului la informație și a datelor cu caracter personal, personalul instituției cuprinde 40 de persoane. Din acestea, 10 sunt angajate în Direcția Generală privind dreptul la informație, care cuprinde un departament de monitorizare a transparenței proactive și unul dedicat procesării plîngerilor. Bugetul întregii instituții pentru 2021 a fost de 553 000 euro. Instituția a procesat 992 de plîngeri în 2021.
Slovenia, un stat UE cu o populație puțin sub cea a Moldovei, are și ea un organ comun pentru accesul la informație și protecția datelor personale. Bugetul anual total al instituției în 2021 a fost de 2.3 milioane euro. Instituția are 47 de angajați, dintre care mai puțin de 20 cu mandat în domeniul accesului la informație.
Revenind la Moldova, Centrul Național de Protecție a Datelor cu Caracter Personal are 45 de poziții, dintre care 32 efectiv angajați și un buget pentru 2023 de aproximativ 11 milioane de lei. Prin comparație, Consiliul Egalității, o altă instituție independentă cvasi-judiciară însărcinată cu apărarea drepturilor omului, avea la finele anului 2022 un număr real de angajați de 15 persoane din 23 de poziții. Bugetul instituției a fost de 5,8 milioane de lei.
Reieșind din aceste cifre, este instituirea unei Comisii sau a unui Comisar în domeniul dreptului la informație scump?
Răspunsul simplu este – deloc, comparativ cu avantajele pe care le aduce. Principalul argument adus de susținători în favoarea instituției Comisarului/comisiei pentru informații este că îmbunătățirea transparenței și accesului la informații reduce costurile corupției, ineficienței și abuzurilor. Vorbind concret, îmbunătățirea accesului la informații pentru, de exemplu, jurnaliștii de investigații, va conduce la anchete mai bine documentate privind actele de corupție, infracțiuni economice, achiziții trucate, etc. și o mai mare probabilitate de tragere la răspundere a celor care se fac vinovați de abuzuri și salvare a banului public. Îmbunătățirea accesului la informații pentru cetățeni și societatea civilă va duce la o mai bună monitorizare a politicilor, cheltuielilor bugetare și reformelor și implicare în dezvoltarea acestora.
Mai mult, „economiile” din refuzul de a implementa o astfel de reformă instituțională sunt iluzorii. Or munca care ar urma să fie făcută de o instituție specializată este acum făcută de altcineva – judecători, funcționari, reprezentanți ai Oficiului Avocatului Poporului și ONG-uri. Despre supraîncărcarea instanțelor și judecătorilor individuali și impactul acesteia asupra calității actului judecătoresc s-a vorbit mult.
De altfel, statul nostru nu a ezitat în ultima perioadă să introducă mecanisme noi, inclusiv, extraordinare, pentru a reforma sectoare cheie, cum ar fi justiția și lupta cu corupția. Aceste mecanisme – pre-vettingul (evaluarea externă a cadidațiilor în organele de autoadministrare a justiției), în derulare, reforma Curții Supreme de Justiție și vettingul (evaluarea extraordinară a judecătorilor și procurorilor) care urmează – necesită resurse umane și financiare, care sunt posibil de găsit dacă e vorba de o politică publică prioritară. Moldova ar putea cere susținerea partenerilor străini și pentru o reformă a accesului la informație, la fel cum a făcut-o, de exemplu, în cazul instituirii Consiliului Economic al Primului Ministru.
Concluzie
Adoptarea unei noi legi, după mai mult de douăzeci de ani, este o oportunitate importantă de a schimba conceptual abordarea statului în domeniul dreptului la informație și de a contribui esențial la consolidarea unei culturi a transparenței. Instituirea unui mecanism independent de implementare a legii accesului la informații ar asigura un remediu mai rapid și eficient pentru cetățeni atunci cînd autoritățile le refuză accesul la informații, ar crea un mecanism de control și expertiză în domeniu și ar impulsiona transparența proactivă. După cum arată experiența altor state, acesta este cel mai ieftin, eficient și sigur instrument de sporire a accesului la informații.
Din acest punct de vedere, este regretabil faptul că autorii proiectului noii legi nu au examinat posibilitatea instituirii unei astfel de agenții. Și mai regretabil este că nu a avut loc încă o dezbatere argumentată despre felul în care urmează a fi implementată legea.
CPR este angajat activ în procesul de consultare a noii legi privind accesul la informațiile de interes public și, împreună cu alte organizații ale societății civile, încurajează un proces de consultare cît mai inclusiv și deschis, care să țină cont de interesele tuturor părților interesate.
Articol publicat în cadrul proiectul „Îmbunătățirea accesului la informație și promovarea transparenței instituționale”, cu susținerea National Endowment for Democracy (NED).
Conținutul reprezintă responsabilitatea CPR Moldova și nu reflectă viziunile finanțatorului.
