Introducere

Libertatea întrunirilor și amenințările cu care se confruntă

Libertatea întrunirilor este un drept fundamental al omului consfințit și protejat prin Constituția Republicii Moldova și tratatele internaționale la care Republica Moldova este parte. Este un drept esențial pentru o societate democratică și o formă a democrației directe. 

Fiecare cetățean/ă e liber să organizeze și să participe la proteste, marșuri, demonstrații și alte forme ale întrunirilor publice, prin care își poate manifesta poziția, exprima cerințele, susținerea sau nemulțumirea față de diverse acțiuni, politici, idei sau probleme din societate. 

În ultima perioadă, în întreaga lume, dreptul la libertatea întrunirilor a fost supus unor încercări fără precedent. 

Încă în 2019, Comisara Consiliului Europei pentru drepturile omului spunea într-o declarație că  „confruntați cu multiplicarea protestelor, autoritățile din mai multe țări au luat măsuri legale și de altă natură care periclitează sau tind să erodeze acest drept. Aceste măsuri variază de la gestionarea dură a demonstrațiilor, interzicerea și dispersarea întrunirilor, până la modificări ale legislației care vizează creșterea posibilităților de sancționare a persoanelor care organizează sau participă la întruniri pașnice”.  În anii 2018-2019, astfel de practici erau comune și pentru țara noastră: în ciuda unei legi relativ progresive privind libertatea de întrunire (adoptată încă din 2008), autoritățile (1) au folosit participarea la proteste pașnice pro-democrație ca temei pentru a deschide anchete penale împotriva opoziției politice și liderilor societății civile și folosesc ilegal puterile de supraveghere ale statului împotriva lor, (2) permis și organizat contra-demonstraţii pentru a ameninţa organizarea de proteste antiguvernamentale, (3) au folosit conferințe de presă ale poliției pentru a denigra protestatarii și a speria potențialii participanți la mitinguri, (4) au blocat transportul public în ajunul protestelor pentru a împiedica potențialii demonstranți să sosească la locul mitingurilor, (5) au folosit o prezență exagerată a poliției la unele manifestări, intimidînt sau provocînd astfel protestatarii. 

Începînd cu 2020, pandemia de Covid-19 a însemnat o presiune enormă asupra societăților în a găsi echilibrul între libertatea individuală și interesul public – acest lucru s-a făcut neregulat, inclusiv în țara noastră, fiind admise abuzuri în interzicerea și limitarea participării la întruniri.

Anul 2022 a însemnat o nouă etapă de provocări pentru regiunea și țara noastră. Agresiunea militară masivă a Federației Ruse în Ucraina a însemnat și un pericol de securitate fără precedent și pentru țara noastră, pericole amplificate de amenințările hibride – propaganda pro-rusă, populismul politic, etc. Pentru domeniul drepturilor omului, aceasta a însemnat și o stare de urgență permanentă și o înclinare a balanței în favoarea securității în detrimentul libertăților civile.

Raportul privind situația libertății întrunirilor în Republica Moldova în 2022

Prezentul raport este o trecere în revistă a principalelor evoluții, practici și amenințări care au vizat libertatea întrunirilor în 2023 în Republica Moldova și un efort pilot al Centrului de Politici și Reforme (CPR Moldova) de a instituționaliza funcția de monitorizare a libertății întrunirilor. Astfel, fără a pretinde de a oferi o perspectivă exhaustivă asupra tematicii abordate, raportul va puncta principalele evoluții și provocări din domeniu, ca un punct de pornire pentru o monitorizare sistematică a libertății întrunirilor în viitor. 

Acestea fiind spuse, metodologia utilizată în elaborarea raportului s-a axat pe utilizarea informațiilor publice disponibile, solicitări de informații, interviuri individuale și monitorizări sporadice a întrunirilor. De aici și limitările raportului în ceea ce privește utilizarea unor surse secundare. 

În 2023 CPR Moldova intenționează să inițieze un program de monitorizare fizică a întrunirilor, bazat pe standardele internaționale. Constatările prezentului raport vor servi drept referință pentru stabilirea criteriilor/indicatorilor rapoartelor ulterioare

Cadrul legal al libertății întrunirilor

Libertatea întrunirilor este consfințită și protejată prin Constituția Republicii Moldova și actele internaționale din domeniul drepturilor omului la care Republica Moldova este parte, inclusiv Declarația Universală a Drepturilor Omului (Articolul 20), Pactul Internațional cu privire la Drepturile Civile și Politice (articolul 21) și Convenția Europeană a Drepturilor Omului (articolul 11).

             Dreptul de întrunire paşnică este recunoscut. Exercitarea acestui drept nu poate fi supusă decît restricţiilor, conforme cu legea şi necesare într-o societate democratică, în interesul securităţii naţionale, al securităţii publice, al ordinii publice ori pentru a ocroti sănătatea sau moralitatea publică sau drepturile și libertăţile altora. (Articolul 21, Pactul Internațional cu privire la drepturile civile şi politice)

Comitetul pentru Drepturilor Omului a detaliat standardele internaționale în domeniu în Comentariul său General nr. 37 care conține recomandări extensive asupra felului în care statele urmează să asigure respectarea, protecția și realizarea dreptului la libertatea întrunirilor. (Comentariile generale sînt interpretări ale prevederilor tratatelor internaționale adoptate de organele de implementare a acestor tratate).

Legea cu privire la întruniri (Legea nr. 26 din 22.02.2008) prevede că întrunirile pot fi desfășurate numai în mod pașnic și fără arme, la fel este inadmisibil ca în timpul desfășurării întrunirii să apară elemente interzise. Elementele individuale interzise, în cazul în care ele apar, urmează a fi îndepărtate de la desfășurarea întrunirii. Totodată, Legea garantează participanților pașnici să continue întrunirea, fiind îndepărtate doar elementele interzise în așa mod ca întrunirea să poată să se desfășoare pașnic.

Ce ține de obligațiile autorităților, conform legii în vigoare, acestea sînt obligate să asigure serviciile solicitate de către organizator, care sînt, în mod obișnuit, prestate prin intermediul organelor din subordine și al întreprinderilor pe care le administrează.  

Legea nr.26/2008 definește principiile de bază de desfășurare ale unei întruniri. Anume în coroborare cu aceste principii urmează a fi aplicate alte prevederi din lege. Astfel, au fost definite principii ca: proporționalitate, nediscriminare, legalitate și prezumție în favoarea desfășurării întrunirilor. Aceste principii trebuie să asigure evitarea unor abuzuri din partea autorităților în raport cu organizatorii/participanții la întrunirile pașnice.

Conform prevederilor legale, organizatorul trebuie doar să notifice cu cinci zile în avans, administrația publică locală despre data, ora, locul, scopul și numărul planificat de participanți. Pentru întrunirile care nu depășesc 50 de participanți, precum și pentru întrunirile spontane, organizatorul nu este obligat să notifice primăria. 

Orice persoană poate participa la întruniri pașnice și orice întrunire se poate desfășura fără intervenții din partea administrației publice locale și a forțele de ordine dacă nu se încadrează într-o formă interzisă expres de lege.

Alte legi conțin prevederi complementare sau relevante pentru dreptul la libertatea întrunirilor. Codul Contravențional conține prevederi privind sancționarea contravențională pentru încălcarea legislaţiei privind întrunirile: 

• desfăşurarea întrunirii fără depunerea declarației prealabile de către organizatorul acesteia în modul stabilit de legislație, 
• împiedicarea organizării ori a desfăşurării întrunirilor conforme legii, 
• împiedicarea participării ori constrîngerea de a participa la întruniri,
• neîndeplinirea de către organizatorul întrunirii a obligaţiilor prevăzute de lege,
• participarea la întrunire cu deținerea armei asupra sa, 
• participarea la întrunire cu deținerea asupra sa a substanțelor explozive sau a altor substanțe interzise sau obiecte periculoase, 
• împiedicarea accesului în clădirile din imediata apropiere a locului de desfăşurare a întrunirii. 

Același Cod Contravențional prevede la articolul 225 sancțiuni pentru blocarea intenţionată a benzilor de circulaţie sau a arterelor de transport care vizează în multe cazuri participanții la întruniri. Legea privind Libertatea de exprimare conține garanții privind protejarea libertății exprimării care se extind și asupra participanților la întruniri.

Evoluția dreptului la libertatea întrunirilor în 2023 

Inițiative legislative și decizii ale autorităților

Legea cu privire la întruniri

În perioada de raportare, cadul legal din domeniul libertății întrunirilor nu a suferit modificări (Legea cu privire la întruniri a fost modificată ultima dată în 2018). Totuși, anumite eforturi de modificare a legii au fost făcute. 

Inițiativa Ministerului Afacerilor Interne de modificare a Legii privind întrunirile 

În iunie, Ministerul Afacerilor interne a publicat un anunț privind inițierea procesului de elaborare a proiectului hotărârii de Guvern pentru modificarea unor acte normative (Legea nr. 26/2008 privind întrunirile, Codul contravențional nr. 218/2008). Acesta menționa că scopul proiectului a fost de a „exclude multiplele lacune identificate în organizarea şi desfăşurarea întrunirilor cu caracter pașnic, precum şi în organizarea măsurilor de asigurare a ordinii de drept”.  Totodată, elaborarea proiectului, potrivit anunțului, era determinată de necesitatea eficientizării cooperării dintre organele de drept și autoritatea publică locală în privinţa gestionării întrunirilor şi facilitarea acestora, consolidarea abilităţilor şi tacticilor Carabinierilor și Poliţiei, precum și la dezvoltarea capacităţilor reprezentanţilor autorităților administraţiei publice locale de gestionare a întrunirilor şi de lucru cu organizatorii, în special în situaţii conflictuale.

Proiectul legii, care a fost supus și consultărilor, a propus mai multe modificări care ar fi afectat negativ situația libertății întrunirilor în Republica Moldova, inclusiv:

• Limitarea locurilor în care se pot desfășura întrunirile:  „nu în imediata apropiere a edificiilor instituțiilor de stat, structurilor care fac parte din sistemul instituțiilor serviciului diplomatic și instituţiilor penitenciare”;
• Restricționarea întrunirilor mobile la traseele prestabilite în declarația prealabilă;
• Dublarea termenului pentru depunerea declarației prealabile privind desfășurarea întrunirii (de la 5 zile calendaristice la 7 zile lucrătoare); 
• Limitarea duratei întrunirilor la 30 zile cu posibilitatea extinderii prin declarație separată;
• Necesitatea autorizației organelor de stat pentru organizarea întrunirilor în zonele de frontieră și pe drumurile naționale; 
• Noi reguli pentru desfășurarea întrunirilor simultane;
• Necesitatea obținerii unei autorizații eliberată de APL cu privire la montarea construcțiilor cu caracter provizoriu
• precum și bunuri, lucruri sau materiale grafice ce atentează la normele morale, manifestate/exprimate printr-un limbaj vulgar sau indecent;
• Introducerea unor obligații adiționale pentru organizatorii întrunirilor;
• Lărgirea temeiurilor pentru dispersarea întrunirilor;

CPR Moldova și Promo-Lex au expediat comentarii la proiectul de lege, solicitînd excluderea propunerilor care îngrădesc dreptul la libertatea întrunirii. Totodată, în scrisoarea expediată către MAI, organizațiile semnatare au argumentat că majoritatea propunerilor nu-și găsesc necesitatea și justificarea practică, iar unele nu respectă standardele internaționale în domeniu și ar reprezenta o încălcare semnificativă a libertății de întrunire. Adoptarea acestui pachet de modificări, au opinat organizațiile, ar fi un regres în asigurarea unui cadru conform al libertății de întrunire pașnică. 

Și Avocatul Poporului a examinat proiectul de lege și a formulat mai multe obiecții și recomandări în partea ce ține de formularea definițiilor, de principiile de bază, de locul desfășurării întrunirilor, de participanții la întrunire, de întrunirile interzise, de procedura de notificare, de declararea desfășurării întrunirilor simultane, de excepțiile de la procedura de notificare, de înregistrarea întrunirilor, de obligațiile organizatorului, de obligațiile participanților, de dispersarea forțată a întrunirilor, de sancționarea regulilor stabilite pentru desfășurarea întrunirilor.

Ca rezultat, proiectul de lege nu a fost propus mai departe spre aprobare Guvernului.

Inițiativa Președintelui de „modificare temporară a legislației”

Discuțiile despre modificarea Legii cu privire la întruniri au fost realuate în octombrie, în contextul protestelor organizate de Partidul Șor  context. Atunci cînd pe 9 și 10 octombrie protestatarii au instalat corturi pe carosabilul bulevardului Ștefan cel Mare și Sfînt, blocînd traficul pe toată seara de duminică și dimineața de luni, a urmat un schimb de acuzații dintre autoritățile centrale și Primăria Chișinău despre cine trebuie să intervină. 

Șefa statului a cerut, pe 11 octombrie, să fie modificată temporar legislația despre întruniri pentru a permite poliției să mențină ordinea atunci cînd autoritățile locale nu cooperează.

„[S]olicit Guvernului să examineze modificarea temporară a legislației, care va permite poliției să asigure ordinea publică – chiar și în condițiile în care unii actori din administrația locală sabotează eforturile guvernului de a menține stabilitatea și ordinea în țară”.

Inițiativa a primit susținere, dar și critici. Promo-LEX a opinat atunci că o astfel de inițiativă ar fi un precedent periculos pentru țara noastră, iar CPR a publicat un articol în care a susținut că modificarea „temporară”, pentru o singură categorie de proteste, anumiți organizatori sau pe perioada mandatului unei administrații publice locale „neprietenoase” contravine tuturor standardelor din domeniu drepturilor omului. 

„Pentru a fi constituțională și corespunzătoare Convenției europene, orice restricție trebuie să fie prevăzută de lege, iar legea trebuie să fie accesibilă și predictibilă din punctul de vedere al efectelor care le produce. O lege care restricționează dreptul la libertatea întrunirilor temporar, nu este predictibilă și este arbitrară, respectiv e neconstituțională. O astfel de lege ar crea un precedent foarte periculos și pentru viitor.” 

Inițiativa nu a fost urmată de o propunere de modificare a legislației, autoritățile alegînd să recurgă la restricționarea protestului prin intermediul CSE pentru a reduce practicile pe care le consideră abuzive. 

Dispozițiile Comisiei pentru Situații Excepționale 

Prin Hotărîrea Parlamentului nr. 41 din 24.02.2022 privind declararea stării de urgență, Comisia pentru Situații Excepțioale (CSE) a fost împuternicită să adopte dispoziții prin care să interzică desfășurarea întrunirilor publice. Hotărîrea nu conținea precizări suplimentare privind condițiile de aplicare. 

Pe data de 13 octombrie, în contextul protestelor partidelor Șor, cu blocarea carosabilului, prin Dispoziția sa nr. 42, Comisia Situații Excepționale a  instituit mai multe reguli care restricționează dreptul cetățenilor la libertatea întrunirilor:

• Interzicerea desfășurării întrunirilor cu blocarea benzilor de circulație sau a căilor de acces către instituțiile publice, cu excepția zilelor nelucrătoare, cînd acestea pot fi desfășurate pe o perioadă de cel mult 4 ore;
• Autorizarea intervenției poliției pentru îndepărtarea participanților care încalcă ordinea publică, fără implicarea organizatorului;
• Autorizarea poliției să ceară sistarea întrunirii, fără implicarea autorității locale, dacă se încalcă prevederile art. 8 din Legea cu privire la întruniri.

Aceste prevederi au fost argumentate în textul dispoziției prin necesitatea asigurării ordinii publice și a accesului la libera circulație pe drumurile publice, prin căile de acces și evacuare către instituțiile publice în scopul garantării unei reacții prompte la situațiile ce necesită intervenții de urgență.

Astfel starea de urgență instituită în urma invaziei ruse în Ucraina, a fost utilizată pentu a interzice întrunirile care blochează traficul în timpul zilelor lucrătoare și a asigura poliției un rol mai mare în procedurile legale de sistare și dispersare a unei întruniri. În special, dispoziția practic a eliminat administrația publică locală din sistemul actorilor care aveau un rol în sistarea și dispersarea întrunirilor, astfel reducînd garanțiile procedurale pentru aceste acțiuni restrictive.

La două zile după emitere dispoziției, forțele de ordine au intervenit pentru dispersarea protestelor cu corturi din fața Parlamentului Republicii Moldova, inclusiv ridicarea și confiscare bunurilor – fără a se limita la 

Într-o opinie, Avocatul poporului a declarat că dispoziția în cauză nu este justificată și chiar e abuzivă, în măsura în care nu sunt proporționale scopului legitim urmărit. Acesta preciza că „nu există o fundamentare a necesității acestei măsuri în forma în care a fost adoptată, iar la baza adoptării acestor restricții nu a fost identificată vreo analiză consolidată a autorităților publice”. 

Deși Convenția europeană a drepturilor omului permite derogarea de la obligaţiile prevăzute de convenţie în cazuri excepționale („în caz de război sau de alt pericol public ce ameninţă viaţa naţiunii”), iar statul nostru a notificat Consiliul Europei că își rezervă dreptul de a interzice desfășurarea întrunirilor în perioada stării de urgență, această măsură trebuie să fie justificată în toate cazurile, necesară și proporțională. Interzicerea unei întruniri cu caracter politic, organizată de opoziție, cu justificarea existenței stării de urgență, va seta un alt precedent juridic periculos. 

Practici cu impact asupra libertății întrunirilor

În 2022, Libertatea întrunirilor a simțit impactul cîtorva factori majori:

• Invazia armată a Federației Ruse în Ucraina care a condus la distabilizarea securității în regiune și emergența pericolelor de securitate, inclusiv hibride, în Republica Moldova, dar și a impulsionat apariția a noi inițiative și mișcări de protest.
• Îmbunătățirea situației pandemice și reducerea restricțiilor justificate de aceasta.
• Starea de ugență permanentă, începînd cu 24.02.2024 care a presupus și puterea CSE de a interzice și reglementa desfășurarea întrunirilor.
• Situația politică și tactica opoziției de a recurge la manifestări publice în masă începînd cu toamna 2022, ca instrument de luptă politică. 

Acești factori au influențat și trabloul general al întrunirilor în anul de referință: potrivit Inspectoratului General al Poliției, în anul 2022, poliția a contribuit la asigurarea ordinii publice în privința a 1 230 mitinguri social-poltitice și acțiuni de protest, comparativ cu 550 în 2021. 

În cele ce urmează vom sumariza principalele practici ale autorităților, organizatorilor de întruniri și a altor actori care au avut impact asupra libertății întrunirilor în anul 2022:

Dispersarea forțată

În seara zilei de 16 octombrie 2022, după încheierea acțiunii săptămânale de protest a Partidului Șor, poliția și carabinierii au intervenit pentru a înlătura protestatarii care au instalat corturi, din centrul capitalei. Poliția a evacuat corturile de pe partea carosabilă din preajma monumentului Ștefan cel Mare și Sfânt, precum și din scuarul Parlamentului și din fața Președinției. 

Acțiunile forțelor de ordine au avut loc inclusiv în legătură cu desfășurarea unor vizite oficiale în data de 17 octombrie. Totuși la data și ora acțiunilor poliției nu a existat vreo decizie emisă de către autoritatea publică locală, așa cum cer prevederile articolulului 5, alin. 3 al Legii privind întrunirile, care ar limita desfășurarea întrunirilor în legătura cu vizita delegațiilor oficiale.

CPR Moldova și un șir de alte organizații ale societății civile, au publicat, cu această ocazie o declarație prin care a constatat că ridicarea corturilor de pe trotuarul din scuarul Parlamentului și din fața președinției și sistarea întrunirii a fost disproporționată și abuzivă. 

Potrivit acesteia, ridicarea corturilor de pe carosabil este justificată prin aplicarea prevederilor art. 9 al. 2 a Legii nr. 26. În același timp, nu există temei legal pentru ridicarea corturilor de pe trotuar, or acestea au fost instalate în cadrul unui protest pașnic și nu blocau deplasarea pietonilor și nici căile de acces spre edificiile publice. Astfel, concluzionau autorii, Intervenția forțelor de ordine a fost disproporționată pentru că nu a făcut distincție între elementele legale și pașnice ale întrunirii, pe de o parte, și elementele sale ilicite, pe de alta. 

Potrivit declarației, autoritățile publice trebuiau să explice și să justifice  foarte clar, care a fost necesitatea dispersării protestului din fața parlamentului și care a fost alternativa oferită protestatarilor pașnici. Autoritățile publice trebuiau să justifice și faptul confiscării și distrugerii bunurilor participanților la întrunire.

Rețineri, amenzi și alte măsuri cu efect descurajator 

O altă caracteristică a anului 2022 din punct de vedere a libertății întrunirilor a fost și aplicarea măsurilor restrictive și sancțiunilor față de organizatorii și participanții la protest. Deși nu există o statistică consolidată (iar Inspectoratul General al Poliției nu a răspuns la solicitarea de informație la acest subiect din partea CPR), reieșind din sursele, publice se poate afirma că au existat tendințe privind sancționarea participanților la întruniri pentru fapte prevăzute de Codul Contravențional și cel penal. Acestea rezultă din comunicatele poliției despre anumite întruniri și relatările din presă.

Acest articol face parte din proiectul „Civil Liberties Watch Moldova”, implementat de Centrul de Politici și Reforme (CPR Moldova) cu susținerea Human Rights House Foundation și cu suportul financiar al Uniunii Europene.
Conținutul reprezintă responsabilitatea CPR Moldova și nu reflectă viziunile Uniunii Europene.