Comentarii și sugestii la proiectul
Conceptului de evaluare externă a judecătorilor și procurorilor
La data de 15 noiembrie 2021, Ministerul Justiției a publicat proiectul de Concept privind evaluarea externă (extraordinară) a judecătorilor și procurorilor.
Centrul de Politici și Reforme (CPR) salută inițierea de către Ministerul Justiției a procesului de elaborare a Conceptului de evaluare externă a judecătorilor și procurorilor din Republica Moldova. Totodată ne exprimăm speranța că acest proces va fi cît mai incluziv și transparent, iar publicul va fi informat plenar despre elaborarea, consultarea și implementarea legislației privind evaluarea externă la toate etapele. Pentru a-și atinge scopul mecanismul implementat – unul excepțional într-o societate democratică – trebuie să se bucure de încrederea și susținerea deplină a societății.
În ceea ce privește conceptul evaluării externe, venim cu următoarele comentarii:
A. Considerații generale
I. Fundamentarea mecanismului
Considerăm că este important ca la toate etapele de elaborare și implementare a mecanismului de evaluare externă (MEE) soluțiile propuse să fie fundamentate cu dovezi și argumente pornind de la însăși necesitatea MEE, ca măsură extraordinară și unică pentru o situație fără precedent, și terminînd cu elementele sale tehnice.
În particular, proiectul de lege privind MEE ar trebui să fie precedat de un raport consolidat privind situația justiției în Republica Moldova, fie, în lipsă de timp și resurse, ar putea fi făcută o sinteză a rapoartelor, studiilor și investigațiilor existente. Acestea ar trebui să identifice problemele din justiție, amploarea și cauzele acestora. Această analiză preliminară ar permite fundamentarea felului în care MEE urmează a fi implementat – organele care vor desfășura evaluarea, subiecții care urmează a fi supuși evaluării, criteriile în baza cărora vor fi evaluați aceștia și procedura de evaluare, consecințele juridice ale evaluării, etc. dar și fundamentarea eventualului proiect de lege.
Din punctul nostru de vedere, necesitatea MEE rezultă din următoarele probleme (enumerate neexhaustiv) din sectorul justiției:
- Aservirea justiției intereselor politice, inclusiv utilizarea acesteia pentru capturarea instituțiilor statului și acoperirea corupției mari – folosirii la scara largă a resurselor publice în interese private;
- Utilizarea justiției pentru intimidarea și persecutarea opoziției, activiștilor, preluarea afacerilor, asigurarea impunității pentru abuzurile împotriva drepturilor omului;
- Corupția endemică, la toate nivelurile;
- O cultură de toleranță și impunitate cvasitotală față de corupție și abuz în întreg sistemul;
- Vulnerabilitatea sistemului de a fi recapturat;
- O încredere în justiției foarte joasă din partea cetățenilor.
Aceste probleme au fost discutate pe larg în societate, documentate și au dus la constatarea în 2019, în Declarația cu privire la recunoașterea caracterului captiv al statului Republica Moldova adoptată de Parlament, a situației „extrem de grave în domeniul justiției, al garantării și protejării drepturilor omului și a unei profunde deteriorări a standardelor de bază la capitolul drepturi și libertăți civile, inclusiv prin tratamente degradante, tortură, deportări abuzive ale solicitanților de azil politic”.
După cum atenționează Comisia de la Veneția în opiniile sale referitoare la vetting (evaluările extraordinare) în justiție, în particular cele propuse de Albania, aceste măsuri sunt justificate și chiar lăudabile și necesare în situațiile în care garanțiile constituționale ale independenței justiției sunt folosite de cei care nu sunt independenți și dezvoltă atitudini corporatiste care conduc la corupție endemică, ineficiență și lipsă de profesionalism. Totodată vetting-ul trebuie să fie o măsură temporară și excepțională pentru o situație care cere intervenții urgente și radicale.
II. Priorități și scop
Considerăm că prioritățile și scopul MEE trebuie să reiasă din constatările de mai sus și să se reflecte în criteriile de evaluare a judecătorilor și procurorilor. Respectiv, considerăm că scopul MEE trebuie să fie nu doar eliminarea din sistem a celor care nu pot să-și justifice averile, dar mai ales a celor care au contribuit activ la degradarea justiției și drepturilor omului în Republica Moldova (mai mult în pct. IV mai jos). Totodată, credem că reieșind din probleme sistemice descrise, urmează a fi supuși evaluării toți judecătorii și procurorii, chiar dacă într-o ordine anume (mai mult în pct. II mai jos).
Referitor la conținutul propriu-zis al conceptului supus consultării:
B. Proiectul conceptului privind evaluarea extraordinară.
I. Cadrul instituțional și competențe
1) Misiunea Internațională de Monitorizare (MIM). Aprobarea componenței MIM de către Guvern ar putea contribui la impresia că evaluarea este desfășurată sau controlată de executiv. Or, Comisia de la Veneția recomandă evitarea tocmai a acestei situații. Considerăm că o soluție ar fi crearea unei comisii speciale parlamentare, în care să participe și opoziția, și care să aprobe preliminar și să înainteze plenului lista membrilor propuși de partenerii internaționali și societatea civilă. Alternativ, dacă se rămîne pe opțiunea aprobării de către Guvern, acesta trebuie să aibă o implicare minimă în selectarea membrilor, avînd doar rolul de a formaliza delegările făcute de parteneri (care trebuie definiți exact).
Salutăm aplicarea unei majorități calificate (de 3/5) pentru votarea listei membrilor MIM, dar totodată considerăm că condiția votului en bloc al listei trebuie să fie suplinită cu prevederi care să reglementeze deblocarea procedurii de vot în caz de respingere (inclusiv repetată) a acesteia. Totodată, considerăm că ar fi necesar, iar autoritățile trebuie să țintească atingerea unui consens în legislativ și societate referitor la necesitatea mecanismului evaluării externe (MEE) și a formei pe care o va lua. În acest scop, Parlamentul trebuie cel puțin să organizeze audieri ale membrilor MIM.
Urmează a fi definit mai clar și mandatul MIM, în special rolul acesteia în organizarea procesului de evaluare în general (monitorizarea, supravegherea și susținerea procesului de evaluare) și în cazurile individuale de evaluare (accesul la informații, posibilitatea de a interveni cu argumente, etc.).
2) Comisia de evaluare.
Considerăm că numărul membrilor Comisiei trebuie decis în baza unor calcule riguroase în ceea ce privește cantitatea de muncă, perioada de activitate a comisiei și numărul celor evaluați. Amintim că precedentul proiect de MEE prevedea 20 de membri ai Comisiei de evaluare (CE), care urmau să evalueze un număr limitat de judecători și procurori, iar actualul proiect care își propune evaluarea judecătorilor și procurorilor de la diferite nivele prevede o componență a comisiei de 12 membri.
Considerăm că, pentru a conține încă o garanție de independență și imparțialitate a CE, ar fi recomandabil ca colegiile de evaluare să nu fie prestabilite și permanente, ci organizate ad-hoc și aleatoriu din membrii CE pentru fiecare dosar, după modelul aplicat în Albania, cu delegarea unui raportor și a unui președinte.
Totodată, trebuie descrisă procedura în fața comisiei. Considerăm că aceasta trebuie să includă cel puțin: o etapă de colectare a probelor, audierea persoanei evaluate, o examinare publică a cazului (în care persoana evaluată sau reprezentantul său să poată veni cu propriile argumente) și adoptarea raportului motivat de evaluare de către CE.
3) CSM și CSP. Din conceptul prezentat rezultă că aceste două organe urmează să aprobe rapoartele întocmite de CE. În acest context, reamintim recomandările Comisiei de la Veneția referitoare la eventualul rol al CSM în procesul de vetting: 1) deciziile CSM și CSP trebuie să fie publice și motivate pe deplin (mai ales cele de respingere a recomandărilor CE; 2) evaluarea prealabilă a membrilor CSM și CSP.
Pe lîngă instituțiile descrise în concept, considerăm oportună introducerea unei instituții după modelul Comisarilor Publici (Public Commissioners) din Albania care să vegheze respectarea interesului public și să aibă prerogativa de a ataca cu apel deciziile CE/CSM/CSP.
II. Cine urmează să fie evaluat?
Deși acest lucru nu reiese univoc din concept, considerăm că este necesară evaluarea tuturor judecătorilor și procurorilor – acest lucru ar permite evitarea caracterului arbitrar al selectării celor ce urmează a fi evaluați. Pe de altă parte, este firesc să existe o prioritizare/ordine în desfășurarea evaluării. În acest context, recomandăm ca, pe lîngă criteriul ierarhic (nivelul instanțelor/procuraturilor), să se țină cont și de alte criterii (de ex. existența procedurilor penale sau disciplinare referitoare la cazuri de corupție sau abuz, existența probelor/investigațiilor jurnalistice în spațiul public referitor la abuzurile comise). Criteriile de prioritizare/selecție trebuiesc descrise în lege și detaliate în regulamentele respective.
III. Procedura de evaluare
Considerăm necesar ca legea privind evaluarea extraordinară să prevadă un spectru cît mai larg de mijloace de probațiune: documente oficiale, declarații ale persoanei evaluate, ale martorilor, experților și altor persoane, investigații jurnalistice, rapoarte de monitorizare etc. Respectiv, CE să-i fie asigurat accesul la informațiile necesare și resursele pentru a le accesa.
Punctul 3 din această secțiune a proiectului de Concept nu specifică dacă examinarea probelor și argumentelor are loc în mod public sau nu. Considerăm că publicitatea procesului de evaluare este imperativă, atît ca garanție a dreptului la un proces echitabil, cît și pentru a spori încrederea publicului în procesul de evaluare și pentru monitorizarea acestuia de către societate.
IV. Criteriile de evaluare (Ce se evaluează)
Din textul conceptului nu este clar dacă evaluarea se va axa pe unul sau mai multe criterii și care exact vor fi acestea. Considerăm că pe lîngă criteriul de integritate (evaluat prin raportarea veniturilor și averilor/cheltuielilor), un alt criteriu trebuie să fie respectarea drepturilor omului și supremației legii, astfel încît evaluarea să țină cont de faptul dacă judecătorul/procurorul în cauză a participat la încălcarea gravă sau masivă a drepturilor omului într-o perioadă dată, la capturarea instituțiilor statului, la marea corupție politică, suprimarea opoziției și disidenței, justiția selectivă și degradarea justiției în general (vezi și pct. A1 mai sus).
V. Sarcina probei
Considerăm că odată ce Comisia de Evaluare stabilește o discrepanță anumită dintre venituri și averi (probe care arată prima facie probleme de integritate) sarcina probei asupra naturii licite a bunurilor trebuie să revină persoanei evaluate. Prezumția caracterului licit al bunurilor din Articolul 46 din Constituția Republicii Moldova nu se referă la cauzele disciplinare și cu atît mai puțin cele de evaluare extraordinară cu scop al luptei cu corupția. Evaluarea externă nu presupune nici confiscarea averii și nici urmărirea penală a celor evaluați.
În condițiile în care unul dintre principalele motive ale acestui exercițiu unic și excepțional este corupția endemică din sectorul justiției, alimentată de impunitate, atribuirea sarcinii probațiunii caracterului licit al bunurilor care depășesc veniturile trebuie să revină celui evaluat. În caz contrar, procedura de evaluare poate fi prea îndelungată, împovărătoare și oneroasă pentru instituțiile implicate, iar însăși mecanismul de evaluare – cu rezultate cel puțin incerte.
Autor: Andrei Lutenco,
Director Executiv,
Centrul de Politici și Reforme
