Ministerului Justiției al Republicii Moldova
Expediată prin poșta electronică
Comentariu la proiectul Planului de acțiuni al Guvernului pentru anii 2021-2022, componenta „Justiție și anticorupție”
Centrul de Politici și Reforme (CPR) salută planul de acțiuni al Guvernului pe termen imediat și scurt. Întru adoptarea și implementarea mai eficientă a acestor acțiuni, CPR vine cu următoarele sugestii și comentarii:
1. Managementul obiectivelor și acțiunilor imediate și pe termen scurt de la punctele A și B din secțiunea III. JUSTIȚIE ȘI ANTICORUPȚIE.
CPR atrage atenția la anumite inconsecvențe în calendarul intervențiilor prevăzute în plan. Observăm că adoptarea Strategiei pentru asigurarea independenței și integrității sectorului justiției este planificată pentru luna decembrie 2021. Pentru aceeași lună este planificată promovarea proiectului de modificare a Constituției, ca în luna iunie 2022 să fie modificat cadrul legal infraconstituțional ca urmare a modificărilor constituționale. Considerăm că, în contextul în care modificarea Constituției și implementarea Strategiei vor fi urmate de modificări legislative în principalele domenii din sectorul justiției, aceste două acțiuni trebuie să fie prioritare, iar la implementarea lor trebuie să se purceadă imediat, adică modificarea Constituției, urmată de adoptarea Strategiei, trebuie să fie primele acțiuni de pe agenda Guvernului pentru componenta Justiție și anticorupție. Astfel se va evita modificarea de doua ori a actelor legislative infraconstituționale. Aceeași idee se referă și la imitarea Mecanismului de Cooperare și Verificare (MOV) prevăzut pentru luna decembrie 2022. Dat fiind faptul că acesta constă în recomandări oferite de instituțiile Uniunii Europene, ar fi preferabilă demararea cît mai curîndă a acestui mecanism pentru a evita modificarea repetată a legislației în baza acestor recomandări după luna decembrie 2022.
2. Fortificarea competențelor SIS-ului în prevenirea și combaterea corupției.
Din modul de formulare a punctului B.1.1 Modificarea cadrului normativ în vederea fortificării competențelor și capacităților Serviciului de Informații și Securitate în domeniul prevenirii și combaterii corupției nu este clar în ce va consta fortificarea competențelor SIS în acest domeniu.
Din punct de vedere conceptual și strategic, crearea mai multor organe pentru a se ocupa de aceeași problemă, în cazul dat – lupta cu corupția, ridică riscul ineficienței în rezolvarea problemei. Experiența națională, dar și extranațională, demonstrează că suprapunerea de instituții pentru a rezolva o problemă determinată poate conduce la delegarea responsabilității pentru rezolvarea ei. Această politică creează teren fertil pentru ca problema corupți să fie pasată pe cerc de la un organ la altul, ca, într-un final, niciunul din ele să se ocupe de problemă și să-și asume responsabilitățile corespunzătoare.
Totodată, pentru a avea competențe extinse într-un astfel de domeniu sensibil cum este lupta cu corupția, instituția ar trebui la rîndul său să dea dovadă de integritate și răspundere față de cetățeni și să fie percepută ca atare. Cu părere de rău, doar în ultimii ani, Serviciul de Informații și Securitate a fost vizat direct în mai multe cazuri de abuzuri grave ale drepturilor omului și nu a acționat atunci cînd aveau loc acte de mare corupție politică și crime financiare care atentau direct la securitatea statului. Dacă în cazul procuraturii și sistemului judecătoresc, planul de acțiuni prevede o evaluare extraordinară care să sporească integritatea și credibilitatea acestor instituții, în cazul SIS, o astfel de măsură lipsește.
Pe lîngă aceasta, atribuirea competentelor SIS-ului în prevenirea și combaterea corupției este problematică din punctul de vedere al coerenței legislative. Prin legea nr. 177 din 22.07.2005 pentru modificarea Legii nr. 753/1999 privind Serviciul de Informații și Securitate, SIS a fost lipsit de organul de urmărire penală. Prin urmare SIS este un organ informativ și contrainformativ, și nu are abilități de a porni dosare penale, sarcina lui de bază fiind acumularea informației ce ține de securitatea statului și punerea acestei informații la dispoziția factorilor de decizie din Republica Moldova (Președintelui Republicii Moldova, Președintelui Parlamentului, Prim-ministrului etc.)
Totodată, conform art. 4 al Legii nr. 333/2006 privind statutul ofițerului de urmărire penală, doar 4 instituții de stat pot avea ofițeri de urmărire penală: 1) Centrul Național Anticorupție; 2) Ministerul Afacerilor Interne; 3) Serviciul Vamal; 4) Serviciul Fiscal de Stat. Prin urmare, doar aceste organe pot exercita urmărirea penală.
Una din modalitățile de a combate corupția este de a prinde persoanele ce săvârșesc actele de corupție în flagrant delict cu mită. Conform art. 18 alin. (4) din Legea nr. 59/2012 privind activitatea specială de investigații, controlul transmiterii banilor sau a altor valori materiale extorcate este o măsură specială de investigație care se efectuează doar de către subdiviziunile specializate ale Ministerului Afacerilor Interne și ale Centrului Național Anticorupție. Mai mult, nici o altă instituție nu are dreptul legal de a documenta aceste cazuri.
Considerăm că ar fi mai oportun de a lăsa Serviciului de Informații și Securitate în continuare atribuțiile de organ informativ și contrainformativ, iar în sensul combaterii corupției de a reforma Centrul Național Anticorupție.
3. Reformarea CNA (punctul B.1.2.)
Actualmente, statele de personal din cadrul CNA este de circa 350 de persoane. Însă numărul angajaților care de facto luptă cu corupția este de circa – 110 angajați CNA. Aceasta se datorează faptului că în cadrul CNA sunt un șir de angajați cu statut special, cu salarii ajustate ofițerilor anticorupție, beneficiind de tot pachetul social oferit ofițerilor anticorupție (salarii mai mari pentru lucru în condiții de risc sporit, ieșirea la pensie înainte de termen ca pentru funcționarii publici cu statut special etc), dar care de facto nu cercetează cazuri de corupție și nu au tangență în lupta directă cu corupția (Direcția prevenirea corupției, Direcția educația anticorupție, evaluarea institutională etc). Aceste direcții fac instruiri în instituțiile de învățământ, instituțiile publice, distribuie broșuri și pliante informative etc. Prin urmare din numărul total de angajați CNA – 350, numărul real de angajați antrenați în lupta cu corupția sunt circa – 110 persoane (60 ofițeri de investigații și 50 de ofițeri de urmărire penală).
Totodată, ar fi oportun de a lichida izolatorul de anchetă CNA, din motiv că acesta ar consuma o bună parte din bugetul instituției, iar practic toate persoanele reținute sau arestate preventiv sunt plasate și deținute în izolatorul de urmărire penală din Penitenciarul nr. 13.
Din contul optimizării acestor cheltuieli, sursele financiare economisite ar permite dublarea numărului de ofițeri de investigație și de urmărire penală pentru a acoperi mai bine sectoarele strategice și a lupta cu corupția la nivel înalt. În urma reformei CNA din 2012, când a fost lichidat Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice și Corupție (CCCEC), numărul angajaților au fost reduși în jumătate. Această decizie, în timp, s-a dovedit a fi una ineficientă și neproductivă.
Totodată, ar fi oportun ca în cadrul reformei, CNA-ul să fie abilitat să lupte doar cu corupția la nivel înalt, fiind plafonat pragul mitei care poate fi documentată de CNA (spre ex. doar cazurile unde suma mitei depășește 10.000 EUR sau echivalentul acestora în orice altă valută sau bunuri materiale) sau statutul juridic al persoanelor documentate pentru corupție (spre ex. doar persoane publice, persoane cu funcţie de demnitate publică, persoane publice străine, funcţionari internaţionali etc), celelalte cazuri de corupție fiind de competența Inspectoratelor de Poliție teritoriale. O decizie similară trebuie luată și la Reformarea Procuraturii. Actualmente, cazurile de corupție sunt documentate doar de către Procuraturile specializate (PA și PCCOCS). Pe când o Procuratură teritorială nu are dreptul să documenteze cazuri elementare de corupție (spre ex. oferirea unei mite de 300 euro pentru un permis de conducere le poate documenta doar procuraturile specializate).
4. Mai multă atenție mecanismelor de apărare a drepturilor omului.
Dat fiind faptul că nici Programul de Acțiuni al Guvernului și nici Planul de Acțiuni pentru implementarea acestuia nu conțin un capitol aparte dedicat protecției drepturilor omului și, ținînd cont de atribuțiile Ministerului Justiției în promovarea politicilor în acest domeniu, considerăm imperios ca acțiunile din acest domeniu să fie detaliate și sistematizate într-un capitol aparte. Aceste acțiuni trebuie să reiasă din (și să facă referință la) angajamentele prioritare care se regăsesc în documentele de politici (Planului naţional de acţiuni în domeniul drepturilor omului pentru anii 2018–2022 [PNADO]) și recomandările organismelor internaționale (în special a mecanismelor de monitorizare în domeniul drepturilor omului ONU și ale Consiliului Europei).
Totodată, reieșind din faptul că PNADO expiră în 2022, Guvernul ar trebui să planifice de pe acum procesul de evaluare (inclusiv externă) a implementării acestui document strategic, precum și de elaborare unui nou cadru strategic în domeniu. Cu acest scop, ar putea fi prevăzute în plan organizarea ședințelor Consiliului Național pentru Drepturile Omului cu scopul evaluării progresului în implementarea PNADO și pregătirea pentru noul ciclu de politici (în ultimul an au avut loc două ședințe ale CNDO).
Totodată, considerăm că, în contextul pandemiei Covid-19 și a restricțiilor adoptate de autorități, urmează a fi regîndită implicarea instituțiilor naționale din domeniul drepturilor omului (Avocatul Poporului și Consiliul pentru Prevenirea și Eliminarea Discriminării și Asigurarea Egalității) în procesul de luare a deciziilor legate de asigurarea drepturilor la sănătate, celor economice și sociale, dar și restricționarea libertăților cetățenești în scop de sănătate publică. În special, considerăm că cele două INDO trebuie să se regăsească în componența Comisiei Naționale Extraordinare de Sănătate Publică și Comisiei pentru Situații Excepționale. Alternativ, sau complementar, aceste instituții ar putea emite avize consultative la proiectele de dispoziții care vizează lupta cu pandemia.
5. Accesul la informație (punctul B.8).
Considerăm oportună completarea listei de acțiuni în domeniul accesului la informație cu un punct care să se refere la implementarea prevederilor Convenției Consiliului Europei privind accesul la Documentele Oficiale (intrată în vigoare în decembrie 2020), inclusiv ajustarea actelor normative relevante.
Totodată, recomandăm includerea unui punct privind examinarea oportunității de a elabora un mecanism de implementare a Legii privind accesul la informații, inclusiv de a institui un organ independent de reglementare/adjudecare/monitorizare a dreptului la informații, după modelul instituției Comisarului pentru informații. Un astfel de mecanism există în alte state și este considerat o practică progresivă în domeniu. O astfel instituție ar putea avea următoarele sarcini: (1) soluționarea în timp util a plîngerilor individuale privind încălcarea dreptului la informație, inclusiv constatarea încălcărilor (contravențiilor), obligarea, după caz, furnizării informației, (2) monitorizarea respectării legii de către autorități, (3) Promovarea prevederilor legii și îmbunătățirea politicilor statului în domeniu. (Mai multe despre propunerile CPR pentru îmbunătățirea cadrului de politici în domeniul accesului la informații găsiți aici: https://cpr.md/2019/11/26/de-ce-si-cum-trebuie-modificata-legea-accesului-la-informatii/ )
Pe lîngă aceasta, CPR susține demersul organizațiilor de media de a atribui Ministerului Justiției responsabilitatea asupra politicilor din domeniul serviciilor audiovizuale și a presei.
6. Instituirea unui mecanism similar Mecanismului de Cooperare și Verificare (MCV) din secțiunea I. BUNA GUVERNARE.
Din Programul de acțiuni al Guvernului nu reies clar motivele ce stau la baza intenției de instituire a unui mecanism similar MCV-ului în Republica Moldova. CPR recunoaște că MCV-ul reprezintă un mecanism bine-venit de responsabilizare și ghidare a autorităților întru respectarea statului de drept. Totuși, reieșind din experiența altor state, CPR își exprimă îngrijorarea privitor la riscul politizării excesive pe care îl poate comporta acest mecanism. Aceste riscuri trebuiesc calculate și luate în considerare în implementarea acestei măsuri. În special, experții au notat neajunsurile acestui mecanism în țările în care acesta a fost aplicat cel mai recent, i.e. România și Bulgaria, în special faptul că multe dintre aprecierile aduse guvernelor celor două state erau legate de afilieri politice, fapt ce a afectat percepția legitimității MCV-ului și eficienței acestuia. În mod similar, în cazul în care acest mecanism va constitui un indicator care va determina finanțarea din partea UE, subiectul ar putea genera intensificarea mesajelor politice naționaliste și eurosceptice în Moldova. Din aceste considerente, CPR îndeamnă la prudență în ce privește introducerea unui mecanism similar MCV-ului în Moldova și accentuează că, indiferent de implementarea sau nu a acestuia, cetățenii și societatea civilă trebuiesc văzuți drept cei ce vor monitoriza și evalua progresele guvernării în domeniul justiției, luptei cu corupția și a statului de drept. În situația în care guvernarea va decide aplicarea unui mecanism similar MCV-ului, CPR reiterează necesitatea demarării cît mai curînde a acestui mecanism pentru a evita modificarea repetată a legislației.
Cu înaltă considerațiune,
Director executiv,
Andrei Lutenco
Autorii opiniei: Radu Mîrza, Andrei Cebotari, Andrei Lutenco
