Autor: Serghei Merjan, expert în achiziții publice
De mai bine de 20 ani, Republica Moldova tot construieşte sistemul de achiziţii publice bazat pe cele mai moderne practici şi cele mai bune experienţe în domeniu, cu semnarea acordurilor internaționale şi implementarea sistemelor informaţionale. Reformele menite să sporească eficienţa şi transparenţa achiziţiilor, supervizarea domeniului de către organe de control, precum şi activităţi de monitorizare continue realizate de societatea civilă nu au impactul mult aşteptat de societate. Calitatea procesului de achiziţii publice este în continuă scădere. Instituțiile publice eșuează să cheltuie banii cetățeanului în interesul cetățenilor.
În continuare, ne vom focusa pe câteva din probleme actuale din cauza cărora suferă interesul public, calitatea şi eficienţa achiziţiilor publice.
Autorităţile preferă să atribuie contractele în baza preţului cel mai mic, şi ulterior „ justifică” calitatea joasă a achiziţiilor prin aplicarea acestui criteriu. Totodată, cadrul legal prevede 4 criterii de atribuire a contractelor din banii publici.
Doar unul din criterii presupune selectarea doar în baza „preţului cel mai scăzut”, iar restul impun aspecte de calitate, cost sau sustenabilitate la selectarea câștigătorului. Chiar şi aplicarea criteriului de atribuire preferat de instituţiile publice ar putea rezulta în achiziţii eficiente şi sustenabile. Există însă un șir de alte motive, precum lipsa interesului sau capacităţilor instituţionale pentru schimbarea abordării în elaborarea cerinţelor şi aplicarea criteriilor de atribuire, dar nu simplă copiere a acestora din documentele anterioare sau alte surse, şi achiziţionarea din banii disponibili doar ceea ce este necesar pentru a oferi contribuabililor servicii calitative.
Legislativul completează periodic lista excepțiilor de la aplicarea legii privind achiziţiile publice. Adoptarea în anul 2015 a noii legi privind achiziţiile publice (în continuare L.131/2015) a avut drept obiectiv apropierea cadrului legal în domeniul achiziţiilor publice la aquis-ul comunitar, iar legea adoptată a transpus directivele UE în domeniul achiziţiilor publice. În scurt timp de la adoptare, însă, legislativul a operat modificări în L.131/2015. Pînă la moment legea respectivă a fost modificată de 16 ori! Majoritatea amendamentelor au avut impact negativ asupra transparenţei procesului de achiziţii. Astfel, unele instituţii au fost scutite de la aplicarea prevederilor L.131/2015 sau li s-a permis aplicarea selectivă a acestora. Totodată, o parte semnificativă a contractelor din banii publici pot la moment fi atribuite evitînd procedurile de achiziţii. Au fost şi unele excepţii temporare care au ridicat multe întrebări vis-à-vis de necesitatea acestora, precum şi utilizarea transparentă, şi eficientă a resurselor financiare publice.
În lista excepţiilor au fost incluse contractele de tipărire a buletinelor de vot şi a altor documente electorale, inclusiv a materialelor didactice, de aprovizionare cu materiale şi echipament destinat organelor electorale în perioada electorală, de realizare a campaniei de informare și de servicii de transport în vederea organizării, și desfășurării alegerilor, inclusiv a seminarelor de instruire. Acestea au fost introduse prin legea nr.148 din 01.07.2016. Argumentele aduse pentru modificarea legii se referă la durata desfăşurării procedurilor de achiziție (cererea ofertelor de preţ şi licitaţie deschisă) şi invocă imposibilitatea respectării termenilor aferente acestora în organizarea achiziţiilor în perioada electorală. Totodată procedurile şi instrumentele de achiziţii publice prevăzute în L.131/2015 ar permite autorităţii în domeniu să desfăşoare achiziţiile în mod eficient cu respectarea prevederilor cadrului legal în domeniu achiziţiilor publice şi asigurînd transparenţa procesului.
O altă excepţie, introdusă prin legea nr. 231 din 10.11.2017, face referinţă la contractele încheiate de către Agenția Servicii Publice, care au ca obiect procurarea (contractarea) bunurilor, serviciilor sau a lucrărilor în vederea creării centrelor multifuncționale (ghișeelor unice de prestare a serviciilor publice). Motivul invocat de grupul de deputaţi care a înregistrat această inițiativă legislativă a fost durata şi complexitatea procedurilor de achiziţii publice „care pot duce la pereclitarea sarcinilor” de creare a subdiviziunilor ASP. Legea a fost promovată, în pofida avizului negativ al CNA, în care s-a menţionat că acest proiect de lege contravine cadrului legal privind transparența, principiilor achiziţiilor publice și directivelor EU care nu prevăd asemenea excepţii de la procedurile de achiziţii publice. Potrivit raportului de expertiză al CNA, „există suspiciuni că proiectul de lege vine să legalizeze un mecanism camuflat de eludare a achiziţionării de bunuri, servicii şi lucrări sub pretextul «creării subdiviziunilor IP Agenţia Servicii Publice”. Tot acelaşi raport enumeră o listă de factori de risc şi riscuri de corupţie aferente acestei inițiative legislative. În pofida tuturor riscurilor şi contradicţiilor, proiectul de lege a fost votat de Parlament, scutind ASP, pentru 8 luni, de necesitatea aplicării prevederilor L.131/2015. În această perioadă scurtă societatea civilă a semnalizat probleme de eficienţă şi irosire de bani publici în achiziţii organizate de ASP.
Totodată, în raportul de monitorizare a procesului de implementare a L.131/2015, publicat de Ministerul Finanţelor în anul 2018, se menţionează că „modificările operate la art.4 (actualmente art.5 „excepţii”) din legea nr.131 din 03 iulie 2015, nu se regăsesc în Directivele UE care reglementează domeniul achiziţiilor publice, precum şi că acest fapt ar putea constitui pe viitor un impediment în evaluarea sistemului de achiziţii publice al RM ca unul conform aquis-ului comunitar, astfel cum şi-a asumat angajamentul RM în cadrul Acordului de Asociere RM-UE şi Acordul Achiziţiilor Publice al Organizaţiei Mondiale a Comerţului”.
Dezvoltarea sistemelor informaţionale de achiziţii publice este susţinută din sursele donatorilor şi suspendată în lipsa alocaţiilor din partea acestora.
Digitalizarea procesului de achiziţii este un pas important spre o transparenţă mai mare a procesului, asigurarea accesului mediului de afaceri la contractele publice şi societăţii la informaţii privind utilizarea de către instituţiile publice a impozitelor colectate de la cetăţeni. Totodată, sisteme informaționale ar trebui să reducă costurile şi efortul autorităţilor pentru desfăşurarea procedurilor de achiziţii.
Primul sistem de achiziţii electronice, SIA RSAP, lansat în regim pilot în anul 2012, aşa și nu a fost utilizat de toate autorităţile contractante, care, conform datelor oferite de Ministerul Finanţelor, au fost circa 4300 în anul 2016. Printre dezavantajele SIA RSAP se număra: imposibilitatea depunerii ofertelor în mod electronic, lipsa modulelor de planificare, evaluare a ofertelor şi gestionare a contractelor, imposibilitatea vizualizării informaţiilor de interes public de către cetăţeni. În raportul de monitorizare a procesului de implementare a L.131/2015, publicat în anul 2018 de Ministerul Finanţelor, s-a menţionat că “Sistemul SIA RSAP este tehnologic depăşit şi nu conţine funcţionalităţi care să asigure desfăşurarea procedurilor de achiziţii publice folosind sistemul dinamic şi licitaţia electronică”, şi s-a propus dezvoltarea unui sistem care va asigura realizarea procedurilor menţionate.
În octombrie 2018 vechiul sistem a fost substituit cu SIA RSAP MTender, care a devenit obligatoriu pentru toate autorităţile contractante. Conceptul noului sistem este bazat pe Standardul Datelor pentru Contractarea Deschisă, elaborat de către Parteneriat pentru Contractare Deschisă şi urma să asigure un process transparent, şi eficient al achiziţiilor publice.
Însă, în anul 2019, în lipsa alocaţiilor din bugetul de stat, prevăzute în strategia de dezvoltare a sistemului de achiziţii publice pentru finalizarea procesului de implementare a sistemului de achiziţii electronice, reglementate de cadrul normativ, dezvoltarea Mtender a fost stopată. De la lansare pînă în anul 2019, inclusiv, sistemul a fost implementat cu suportul financiar din partea BERD şi companiilor locale, care au investit resursele proprii în dezvoltarea platformelor electronice de achiziţii – parte componentă a SIA RSAP MTender. Pînă la finele anului 2019 investiţiile în dezvoltarea şi implementarea MTender au constituit circa 1.2 mln EURO.
Totodată, în paralel funcţionează şi vechiul sistem de achiziţii SIA RSAP, prin intermediul cărora numai în anul 2019 au fost atribuite contracte în valoarea totală de peste 800 mil lei.
Astfel, la moment, Republica Moldova, fiind cea mai săracă ţară de pe continentul European îşi permite luxul de a avea 2 sisteme informaţionale de achiziţii publice, din care nici unul nu acoperă întregul ciclu de achiziţii publice.
Un alt aspect important care afectează implementarea achiziţiilor electronice şi generează costuri suplimentare pentru buget constituie neconcordanţele între cadrul legal primar şi cel secundar în domeniul achiziţiilor publice.
De exemplu, art.45 alin (3) din L.131/2015 prevede că toate informațiile aferente unei proceduri de achiziție publică înregistrate în SIA „RSAP” reprezintă o parte din dosarul achiziției publice respective. Totodată un alt alineat al aceluiaşi articol face referinţă la regulamentul cu privire la întocmirea şi păstrarea dosarului achiziţiei publice, aprobat prin hotărîrea guvernului. Regulamentul respectiv impune întocmirea dosarului pe suport de hârtie, care “urmează a fi cusut, ştampilat şi numerotat de către autoritatea contractantă”. Întru respectarea acestor prevederi, autorităţile imprimă documentele din MTender şi le anexează la dosarul achiziţiei respective. Menţinerea, fără schimbare, a unei asemenea abordări din anul 2008, în condiţiile digitalizării serviciilor publice, generează costuri de hârtie, tipar, resurse umane şi stocare a dosarelor fizice, care sunt “ascunse” în bugetele instituțiilor publice şi acoperite din banii contribuabililor. Astfel, costurile de hîrtie şi tipar aferente procedurilor de COP şi licitaţie deschisă practic totalmente s-au transferat de la ofertanţi către instituţiile publice. În acest sens Guvernul urmează să ia decizia care va optimiza costurile tranzacţionale ale procesului de achiziţii publice.
Nivelul de transparenţă a procesului de achiziţii publice a crescut la finele anului 2018 datorită implementării sistemului MTender şi a fost benefic pentru mediul de afaceri, care, evitînd barierele birocratice, a obținut un acces sporit la procedurile de achiziţii publice, precum şi la achiziţiile publice de valoare mică, care în anul 2018 se organizau în mare parte pe Mtender. Tot atunci unele companii au intrat pentru prima dată pe piaţa achiziţiilor publice. Conform sondajului realizat în noiembrie 2019 între utilizatorii SIA RSAP MTender, peste 20% din participanţi la procedurile organizate pe Mtender nu au participat în achiziţii publice pînă la introducerea acestui sistem informaţional. Informaţiile şi posibilităţile disponibile în sistem au permis ofertanţilor să fie mai activi în apărarea drepturilor, prin contestarea deciziilor nefondate de atribuire a contractelor de achiziţii publice. Unele contestaţii au fost depuse urmare a identificării, de către ofertanţi, a abaterilor de la cerinţe în ofertele desemnate câștigătoare.
Majorarea pragurilor valorice pentru procedurile de achiziţii prevăzute în L.131/2015 a afectat transparenţa utilizării banului public şi a majorat probabilitatea manifestării riscurilor de fraudă. Din 14 decembrie 2018, în baza legii nr. 319 din 30.11.2018 pentru modificarea L.131/2015, pragurile valorice pentru aplicarea prevederilor legii privind achizițiile publice au fost majorate de 2.5 ori. Astfel, publicarea anunţurilor de participare a devenit obligatorie pentru achiziţiile de bunuri şi servicii, valoarea cărora, fără TVA, depăşeşte 200 mii lei (comparativ cu 80 mii lei anterior) şi pentru lucrările de 250 mii lei, fără TVA (100 mii lei anterior). Proiectul de lege a fost aprobat în lipsa expertizei CNA şi a provocat multiple critici din partea societăţii civile.
Cadrul normativ nu impune reguli stricte legate de publicitatea şi transparenţa atribuirii contractelor cu o valoare estimată mai mică decât pragurile prevăzute în L.131/2015, dacă autoritatea contractantă nu vine cu inițiativa de a aplica benevol o procedură prevăzută prin legea respectivă. Regulamentului „cu privire la achiziţiile publice de valoare mică”, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr. 665 din 2016 descrie modul de efectuare a achiziţiilor sub pragurile vechi: de 80 mii lei (pentru bunuri şi servicii) şi 100 mii lei (pentru lucrări), nefiind actualizat urmare modificărilor cadrului legal.
Totodată, utilizarea sistemului MTender în efectuarea achiziţiilor publice la moment este obligatorie doar pentru unele proceduri prevăzute în L.131/2015: cererea ofertelor de preţ (COP) şi licitaţiile deschise. Modul de organizare a achiziţiilor cu valoare sub 200 mii lei şi respectiv 250 mii lei, fără TVA, a rămas la discreţia autorităţilor contractante.
Modificarea pragurilor a influenţat, în mod direct, procesul de achiziţii. Numărul procedurilor transparente şi valoarea totală a contractelor din banii publici semnate urmare desfăşurării acestor proceduri s-a redus comparativ cu perioada precedentă.
Astfel, în mare parte datorită majorării pragurilor, numărul contractelor atribuite conform prevederilor L.131/2015 s-a diminuat în anul 2019 cu 43,5% sau cu 10.2 mii, iar valoarea totală a acestora s-a micşorat cu circa 11.6% sau cu 1.1 mlrd lei.
Acest trend s-a înregistrat pe fundalul unei creșteri a sumei alocaţiilor pentru contractele de achiziţii publice în anul 2019, comparativ cu anul 2018. Aceasta înseamnă că un număr mare de achiziţii “s-a transferat” în categoria achiziţiilor de valoare mică şi contractele, în mare parte, (unele din achiziţii de valoare mică se efectuează prin MTender), au fost atribuite în lipsa totală a transparenţei.
Majorarea pragurilor a avut şi alt aspect negativ pentru mediul de afaceri. Luând în consideraţie că achiziţiile de valoare mică sunt în afara prevederilor legii nr.131/2015, procedura de contestare prevăzută de aceasta din 14.12.2018 nu mai era aplicabilă achiziţiilor sub 200 mii lei şi respectiv 250 mii lei fără TVA. Astfel, toate contestaţiile aferente achiziţiilor valoarea cărora nu depăşeşte sumele menţionate, care au fost lansate după modificarea pragurilor au fost respinse de Agenţia Naţională pentru Soluţionare Contestaţiilor. Unică opţiune oferită companiilor în apărarea drepturilor este adresarea în instanţa de judecată, însă mecanismul nu este unul funcțional şi oportun pentru mediul de afaceri.
Achizițiile de medicamente şi dispozitive medicale scoase în afara sistemului MTender
După 6 luni de la lansarea noului sistem electronic de achiziţii publice MTender, legislativul prin adoptarea legii nr.23 din 11.03.2019 “resuscitează” vechiul SIA RSAP şi transferă achiziţiile publice centralizate de medicamente şi dispozitive medicale pe acest sistem, care conform informaţiilor publicate pe pagina web al Ministerului Finanţelor este moral depăşit.
Piaţa monopolizată a achiziţiilor de medicamente şi dispozitivelor medicale a fost dusă din nou „în umbră”, fără a oferi posibilitatea cetăţenilor să cunoască specificaţiile, furnizorii şi preţurile cu care se procură în mod centralizat medicamentele şi dispozitivele medicale. De menţionat, că din peste 100 de companii cărora le-au fost atribuite contractele urmare achiziţiilor organizate de Centrul de Achiziţii Publice Centralizate în Sănătate (CAPCS) în anul 2019, peste 61% din valoarea totală a contractelor sau mai mult de 500 mil lei au revenit la doar 5 companii, unele din ele beneficiind de contractele în valoare de peste 50 mil lei dintr-o singură licitaţie.
În pofida implementării sistemelor informaţionale care au făcut mai vizibilă atribuirea contractelor finanţate din banii publici, cazuri de utilizare ineficientă a banilor cetăţenilor şi riscuri de fraudă în procesul de achiziţii au rămas.
Achiziţii publice inutile sunt foarte frecvente în Republica Moldova. Potrivit constatărilor, printre ele sunt achizițiile de autoturisme de serviciu dotate cu elemente de lux inutil care dublează şi triplează valoarea achiziţiei, mobilier scump, tehnica de calcul cu specificații care nu sunt necesare sau echipamente digitale de ultima generatie pentru simpla efectuare a apelurilor. Numeroase cazuri sunt menţionate în articolele din presă şi rapoartele de monitorizare ale societăţii civile.
Un bun exemplu este achiziţia unui autoturism în valoare de peste 33 mii euro pentru Consiliul Superior al Procurorilor. O asemenea complectaţie a autoturismului la anunţarea achiziţiei nu se regăsea în catalogul plasat pe pagina dealerului oficial al brandului respectiv în RM. La momentul achiziţiei, o complectaţie mai modestă a aceluiaşi model ar fi costat bugetul cu 5-15 mii euro mai ieftin.
Sunt frecvente procedurile de achiziţii cu un singur participant, fapt ce ar putea demonstra existența unor specificaţii înguste sau elaborate pentru un anumit operator economic sau produs.
Au fost identificate riscuri de înscenare a competiţiei, prin participarea în cadrul aceleiași proceduri a companiilor afiliate, cazuri de evaluare superficială a ofertelor şi elaborarea necalitativă a documentaţiei de atribuire. De exemplu, în cadrul unei proceduri companiilor afiliate le-au fost atribuite contracte în valoare identică de circa 3.2 mil lei. Afilierea a fost constatată la verificarea documentelor depuse pentru o altă achiziţie, la care a participat doar unul din cei doi operatori economici, datele de contact indicate în oferta acestuia fiind ale „concurentului”. Una din cele 2 companii afiliate, conform rapoartelor financiare, în perioada 2016-2018 a avut rezultate financiare negative şi un singur angajat. Totodată, autoritatea contractantă nu a stabilit cerinţe de calificare şi selecţie, care ar exclude din procesul de atribuire a contractelor în valoare de peste 3 mil lei a companiilor fără experienţă şi cu situaţii financiare negative. De asemenea, a avut loc evaluarea superficială a ofertelor desemnate cîştigătoare.
Concluzii
În pofida adoptării noii legi privind achiziţiile publice şi ajustărilor permanente operate în aceasta, cadrul legal privind achizițiile publice nu este aliniat la directivele UE în domeniu şi nu asigura o eficienţă şi transparenţă a procesului de achiziţii publice.
Factorii de decizie nu asigură sustenabilitatea procesului de implementare a sistemelor informaţionale de achiziţii publice, precum şi utilizarea acestora în atribuirea contractelor din banii publici.
Procesul de achiziţii se caracterizează prin pregătirea şi desfăşurarea necalitativă, ineficienţe şi riscuri de fraudă, care ar trebui prevenite şi sancţionate de organele competente.
Recomandări
Guvernul RM să asigure: (i) implementarea prevederilor acordului de asociere în aspectele legate de achiziţii publice și să aducă în concordanţă cadrul legal primar şi cel secundar în domeniu; (ii) finalitatea procesului de implementare a unui sistem informaţional de achiziţii publice care să servească ca instrument pentru toate achiziţiile din banii publici indiferent de valoarea acestora, să fie utilizat de toate instituţiile publice, precum şi să servească ca o sursă de informaţii comprehensive privind întregul proces de achiziţii publice.
Organele cu atribuţii de supraveghere a sistemului de achiziţii publice, precum şi organele de control şi aplicare a legii să-şi consolideze eforturile în identificarea şi investigarea utilizării ineficiente a banului public, precum şi a riscurilor de fraudă, cu sancţionarea actorilor implicaţi.
Serghei Merjan este expert în achiziții publice.
Vezi alte articole ale autorului. LinkedIN
Acest material este realizat de CPR Moldova, Centrul de Politici și Reforme, în cadrul proiectului „Educate, engage, empower. Community tools against corruption” cu suportul Fundației Soros-Moldova și Fundațiilor Pentru o Societate Deschisă.
