Autor: Andrei Lutenco, Director de Programe CPR Moldova

 

 

 

Cînd a fost adoptată, cu aproape 20 de ani în urmă, Legea privind accesul la informație era considerată corespunzătoare bunelor standarde din domeniu. Astăzi, conținutul legii nu mai e în pas cu timpul, prevederile acesteia s-au dovedit a fi ambigue sau incomplete, ceea ce e utilizat pentru a restricționa accesul cetățenilor la informație. Pentru a-și îndeplini scopul, legea trebuiește modificată pe principalele componente, clarificînd cine, de la cine, în ce mod, în ce termeni și ce fel de informații poate solicita. Există deja un proiect de lege înregistrat în Parlament prin care s-ar defini mai exact și extinde categoriile solicitanților și furnizorilor de informații, s-ar preciza drepturile și obligațiilor acestora, inclusiv publicarea proactivă a informației de către autorități. Proiectul mai reduce termenul în care autoritățile trebuie să răspundă la solicitări și instituie standarde speciale în cazul mass-media. Acest proiect trebuie completat cu prevederi care să asigure implementarea riguroasă a legii – mecanisme mai eficiente de asigurare a dreptului la informații, prin constatarea încălcărilor și oferirii remediilor efective pentru cei ai căror drepturi au fost încălcate. În acest sens, sugerăm introducerea unei funcții specializate de Comisar pe accesul la informații, un organ independent cu un mandat larg și putere de decizie în cazurile de încălcare a dreptului constituțional la informație.

Transparența și accesul la informații reprezintă una dintre componentele esențiale ale oricărui sistem democratic. Pentru ca cetățenii să se poată implica în treburile publice, să participe în procesele de luare a deciziilor, să monitorizeze felul în care autoritățile își respectă atribuțiile, iar reprezentații populari promisiunile, aceștia trebuie să aibă acces la informațiile produse, prelucrate și sistematizate de autorități. Prezumția de bază a democrației, cea că cetățenii periodic își pot taxa aleșii la alegeri se axează în mare parte pe premiza că primii au la dispoziție informații veridice despre faptele celor din urmă. În fine, CPR a insistat întotdeauna că informația deținută de autorități este produsă din banii cetățenilor, respectiv e un bun public la care cetățenii trebuie să aibă acces. Din aceste considerente, legi privind accesul la informații există în peste o sută de țări, iar tradiția accesului liber la informațiile deținute de stat pornește încă din 1766 din Suedia. 

 

Care e problema?

În Moldova, Legea privind accesul la informație, cea care reglementează principalele aspecte ale realizării dreptului constituțional la informații, a fost adoptată în 2000 și corespundea standardelor internaționale din acea perioadă. Textul legii, conține principalele garanții privind exercitarea dreptului constituțional la informație, stabilește un termen relativ scurt (în comparațiile cu petițiile) de răspuns la solicitările de informații, oferă dreptul solicitantului de a se adresa în judecată în caz de refuz sau lipsă a răspunsului. Totuși, cu trecerea timpului, cei care fac uz de această lege și-au dat seama că aceasta nu mai corespunde rigorilor internaționale.

 

Legea e învechită

Evoluția sistemelor și standardelor democratice, digitalizarea accelerată a vieții, inclusiv publice, noile posibilități de stocare, prelucrare și difuzare a informațiilor au condus la noi cerințe și standarde privind aspectele legislative ale accesului cetățenilor la informațiile deținute de stat. Bunăoară, din 2000 încoace, toată lumea a trecut de la scrisorile tradiționale și apeluri telefonice la emailuri și rețele sociale, informațiile pot fi ușor digitalizate și nu mai trebuiesc căutate prin arhive, fiind la un click distanță. Asta înseamnă că autoritățile au posibilitatea să reacționeze mai rapid la solicitări și să evite procedurile birocratice (expedierea răspunsurilor prin poștă sau curier, etc.). 

 

Mai mult, autoritățile au mult mai multe posibilități de a face publică informația, de exemplu, publicînd-o direct pe resursele online. A nu ține pasul în domeniul accesării informației de către cetățeni, atunci cînd au loc transformări fundamentale în domeniul comunicațiilor, ar fi o greșeală. Ombudsmana Europeană Emily O’Reily spunea în 2017 că nicio întreprindere, corporație sau agenție guvernamentală nu poate funcționa fără a interacționa cu și prin noile canale media – rețelele sociale, serviciile de mesagerie online, etc. Ea mai recunoștea, cu regret, că reglementările privind transparența, din întreaga lume nu țin pasul încă cu realitățile din secolul 21 ale unei minunate lumi hiper-digitale, hiper-conectate și, de aceea, cu hiper-așteptări. 

 

Pentru a răspunde la aceste așteptări, accentul ar fi trebuit pus pe responsabilitatea statului să publice informația din proprie inițiativă și la timp, astfel încît să nu trebuiască să răspundă la solicitări, informația fiind publică. Am scris, de exemplu,despre cum ar putea fi transparentizată substanțial activitatea parlamentului prin intermediul paginii web a instituției. Am mai scris că chiar dacă sunt obligate să aibă pagini web, întreprinderile de stat și municipale fie nu dispun de acestea, fie nu publică informația pe care sunt obligați să o publice.

 

Chiar dacă publicarea informației online ține mai mult de buna administrare a instituțiilor decît de textele legislative, legea ar trebui să seteze standardele de bază în acest domeniu, care să fie obligatorii și universale.

 

Legea e ambiguă 

Între timp, aplicarea pe parcursul a aproape douăzeci de ani a Legii privind accesul la informație a scos la iveală mai multe ambiguități, lacune și contradicții ale acesteia care sunt adesea folosite ca pretext pentru a îngrădi accesul publicului la informații și a limita transparența în activitatea instituțiilor și persoanelor oficiale. În continuare, solicitanții de informații (mass-media, ONG-urile și cetățenii curioși) și furnizorii (autoritățile) au divergențe despre cine, de la cine și ce informații poate solicita, cît timp e suficient pentru răspuns, etc. 

 

Exemplele abundă, și CPR a mai scris despre ele:

Cine poate solicita informații? Ministerul Finanțelor ne-a refuzat accesul la informații pe motiv că ONG-urile nu ar fi subiecți ai legii cu drepturi de solicitant de informații – a trebuit să trecem printr-un proces de judecată de peste un an ca să clarificăm un lucru evident care trebuia să fie clar scris în lege. Asta pentru că, acum, Legea menționează expres la articolul 3, ca solicitanți cetățenii, străinii și apatrizii cu reședință în statul nostru. Asta chiar dacă standardele internaționale recunosc ONG-urilor și organizațiilor de media dreptul de a solicita informații și chiar și legea spune direct că „oricine, în condiţiile prezentei legi, are dreptul de a căuta, de a primi şi de a face cunoscute informaţiile oficiale” (articolul 4). 

 

Solicitări de informații sau petiții? Autoritățile continuă să trateze solicitările de informații ca petiții, adică le refuză dacă nu sunt semnate și își arogă un termen de răspuns de 30 de zile și nu 15, cum ar trebui. Se pare că asta vine de la o citire arbitrară a normei din Legea privind accesul la informație precum că „cererile scrise cu privire la accesul la informație vor fi înregistrate în conformitate cu legislația cu privire la registre și petiționare”. Mai mult, unele autorități refuză să recunoască solicitările transmise electronic, cerînd ca acestea să „corespundă cerințelor pentru documentelor electronice”, adică să conțină semnătură electronică. Din nou, aceste interpretări arbitrare vin din cauza că textul legii nu este adaptat la realitățile de azi, or legea nu menționează expres poșta electronică și alte modalități online, drept căi de a solicita informația. Ca soluție temporară, CPR a depus o solicitare de interpretare a prevederilor legale menționate de către Parlament. În orice caz, o soluție pe termen lung ar fi modificarea legii pentru a elimina orice dubii.

 

Datele cu caracter personal. În final, dar nu în ultimul rînd, prevederile privind datele cu caracter personal din lege sunt văzute de autorități ca și carte blanche pentru a refuza orice informație, atît timp cît conține date care ar fi putut fi interpretate ca personale. Asta, în loc ca decizia de a furniza informația să fie bazată pe găsirea unui echilibrul cu interesul public în aflarea informației, așa cum ar fi cazul potrivit normelor internaționale.  

 

Problema cea mai mare este că aceste interpretări discreționare și incorecte ale literei legii de către cei care trebuie să răspundă la solicitări se transformă în cutume instituționale și stabilesc limite arbitrare și sistemice ale dreptului cetățenilor la informații.

 

Mecanismele de disciplinare a furnizorilor de informații nu funcționează

Cel mai grav însă este faptul că atunci cînd le este refuzată informația cetățenii, instituțiile de media și ONG-urile au prea puține alternative pentru a-și apăra dreptul. Chiar dacă au posibilitatea de a se adresa în judecată, procesele de judecată durează ani și ani, consumă timp, resurse, ceea ce nu este o opțiune în cazul unui material jurnalistic de actualitate, de exemplu. Chiar dacă cîștigă în instanțe, cetățenii sunt practic perdanți din start al luptei pentru informații. 

 

Procedurile și sancțiunile prevăzute de lege, de exemplu amenda pentru încălcarea articolului 71 din Codul Contravențional (încălcarea legislaţiei privind accesul la informaţie şi cu privire la petiţionare) sau pedeapsa penală prevăzută de articolul 181 din Codul Penal se aplică sporadic, sunt greu de monitorizat și, în orice caz, înseamnă și mai multe bătăi de cap pentru solicitanții de informații. Mai mult, acestea nu par să lucreze, or practicile de restricționare a accesului la informațiile publice continuă. 

 

Legea nu își îndeplinește scopul

În rezultat, instituțiile nu sunt motivate să-și îmbunătățească transparența, ba din contra se crează practici consistente de blocare a informațiilor. Cetățenii sunt descurajați să caute și obțină informații, fiindcă riscă să fie tergiversați la nesfîrșit în birocrații.

 

Batem pasul pe loc

În ultimii ani, s-au făcut mai multe eforturi de a rezolva aceste probleme prin a actualiza legea. Încă în 2016, Centrul pentru Jurnalism Independent a venit cu un proiect de modificare a Legii, preluat de un grup de deputați și trecut prin prima lectură în iulie a aceluiași an. Mai mult, în iunie  2017, a fost creat un grup de lucru parlamentar cu participarea autorităților, instituțiilor și ONG-urilor din domeniul mass-media. Grupul de lucru urma să îmbunătățească legislația de media, aducînd-o la standardele internaționale. Deși grupul de lucru a condus la adoptarea în lectură finală a patru proiecte de legi, printre acestea nu s-au numărat și modificările așteptate la Legea privind accesul la informație. Proiectul de lege, conținînd modificări la legea 982 privind accesul la informație, a fost înregistrat de un grup de deputați, dar s-a tot prăfuit pe poliță de atunci.

 

Subiectul urma să fie parte a activității Consiliului național pentru drepturile omului, organ consultativ însărcinat cu monitorizarea și coordonarea implementării politicilor publice în domeniul drepturilor omului, care însă, încă nu este pe deplin funcțional

 

Totodată, chiar dacă precedentul Guvern a inclus în programul său de guvernare măsuri pentru îmbunătățirea accesului la informații cu caracter public (punctul 1.2), noul cabinet,  investit cu două săptămîni în urmă, a ignorat întru totul acest domeniuîn programul său, astfel încît accesul la informații și transparența nu se mai regăsesc printre prioritățile guvernării. Din acest motiv, organizațiile de media au semnat un apel prin care solicită, printre altele „să elaboreze și să promoveze proiecte de legi necesare dezvoltării pe termen lung a instituțiilor mass-media independente din Republica Moldova”.

 

Ce s-a propus până acum?

Proiectul de lege lobat de organizațiile de media și propus de cîțiva deputați în iulie 2018 conține o serie de amendamente necesare care ar elimina cele mai importante ambiguități din lege.

 

Cine?

Proiectul clarifică, pe de o parte, și lărgește, pe de alta, categoriile de solicitanți ai informației – cei care potrivit legii au dreptul să solicite informații de la autorități. Astfel legea nu mai operează cu termenul de cetățean, recunoscînd expres drept solicitanți ai informațiilor și persoanele juridice rezidente. Mai mult ca atît, legea elimină și condiția reședinței în Republica Moldova pentru solicitanții de informație străini și apatrizi. 

 

Un articol nou instituie obligații speciale ale furnizorilor de informații față de mass-media. Printre altele, aceștia sunt obligați să informeze jurnaliștii despre evenimentele publice organizate și nu pot împiedica accesul jurnaliștilor la acestea.

 

De la cine?

Potrivit amendamentelor propuse, furnizori de informaţii în condițiile legii vor fi a fi autoritățile publice centrale și locale, instanțele judecătorești, întreprinderile, instituțiile publice, organele de autoadministrare, organisme care exercită puterea publică sau prestează servicii publice și/sau utilizează sau administrează banii publici. Important, proiectul include în categoria de furnizori de informații întreprinderile și societățile pe acțiuni în care statul este fondator și/sau acționar. Pe lângă aceasta, dacă va fi adoptată, legea se va aplica și partidelor, organizațiilor și formațiunilor politice, cultelor religioase și organizațiilor necomerciale, precum și persoanelor fizice şi juridice de drept privat care au fost remunerate din bani publici sau fonduri/granturi internaționale destinate autorităţilor publice din Republica Moldova.

Cu alte cuvinte, amendamentele propuse vor aplica principiul că oricine administrează bani publici e îndatorat să ofere informații despre activitățile sale. Astfel, nu vom mai avea cazuri în care, de exemplu, întreprinderile de stat sau S.A.-uri cu capital de stat se vor eschiva de la a oferi informații publice pe motiv că nu ar fi subiecții ai legii.

Totuși, la definitivarea proiectului, ar trebui să fie clarificate prevederile privind statutul organizațiilor social-politice, celor necomerciale și a cultelor, în cazul în care acestea nu folosesc bani publici sau bani destinați autorităților din țară.

 

Ce?

Proiectul vine cu inovații și în ceea ce privește informațiile care pot fi solicitate în condițiile legii. Acesta substituie noțiunea de „informație oficială” din textul actual al legii cu cea de „informație de interes public”. Mai mult, proiectul definește informația de interes public ca „orice informație și/sau conținut, inclusiv datele cu caracter personal de interes public, indiferent de suportul de stocare – pe hîrtie, în format electronic sau în orice alt format, deținute de către furnizorii de informații.” Această nouă noțiune și definiția legală este importantă fiindcă indică univoc că interesul public este determinant în eliberarea informației. Cu alte cuvinte, legea va preveni interpretarea deja înrădăcinată la unii funcționari publici, potrivit căreia dacă informația conține date cu caracter personal, aceasta este a priori ascunsă de public. 

 

Proiectul este mai explicit în ceea ce privește restricțiile dreptului la informații, dar include și precizări importante cum ar fi dreptul solicitantului de a cere explicații și completări la informațiile solicitate, dar și faptul că acesta nu este limitat în numărul adresărilor de informații.

 

O altă detaliere importantă este cea din articolul 11, alineatul 3, în care se reglementează obligația furnizorului de a publica proactiv informații de interes public. Aici, cerințele deja existente (de a face publice informații desprea structura, adresa, funcțiile, subdiviziunile, programul de lucru a instituțiilor și deciziile finale asupra principalelor probleme examinate) sunt suplinite cu o listă mai detaliată de informații care trebuiesc puse la dispoziția publicului prin intermediul paginilor web sau la sediile instituțiilor. Printre acestea se numără informațiile privind (1) conducerea instituției, studiile, activitatea profesională, modul de accedere în funcție, adresele poştelor electronice, numerele de telefon; (2) actele normative aprobate de instituție, inclusiv datele privind publicarea oficială; (3) raportul anual privind activitatea instituției, inclusiv raportul financiar anual al acesteia; (4) achiziţiile publice (planul de achiziții publice, anunțurile aferente achizițiilor și rezultatele acestora, inclusiv informații despre ofertele tuturor candidaților și ofertanților); (5) întrunirile oficiale şi deciziile adoptate; (6) vizitele oficiale şi deplasările de serviciu ale conducătorilor instituției, în cazul instituțiilor publice sau atunci când la realizarea acestor activități au fost cheltuiți bani publici, textele declaraţiilor oficiale şi discursurile conducerii instituției; (6) proiectele, inclusiv de asistenţă tehnică, ale căror beneficiari sau executanţi sunt instituțiile; (7) rezultatele controalelor efectuate de/în cadrul instituției, statistica oficială şi indicatorii de bază din domeniul de activitate a instituției; (8) serviciile publice prestate persoanelor fizice şi juridice; (9) datele privind desfăşurarea procesului decizional în conformitate cu prevederile legislaţiei privind transparenţa în procesul decizional.

 

Reglementarea expresă a acestor categorii de informații care urmează să fie publicate de furnizorii de informații în mod obligatoriu pe paginile lor web, ar scuti societatea civilă de necesitatea de a face solicitări de informații repetate sau redundante la subiecte care, prin definiție sunt de interes public (de ex. achiziții, procesele de luare a deciziilor, etc) și ar ușura lucrul responsabililor pentru accesul la informații din instituții. 

 

Important, din acest punct de vedere este ca prevederile date să fie implementate riguros și cu bună-credință. Ar fi benefică și adăugarea unor norme suplimentare: ca informația dată să fie făcută publică în timp util și sistematic, astfel încît să permită și să încurajeze monitorizarea din partea publicului, participarea în luarea deciziilor și să nu descurajeze dezbaterea publică. 

 

Cum?

Proiectul de lege reglementează expres solicitarea informației în format electronic, menționând, printre altele poșta electronică și „orice alt sistem de mesagerie electronică”, furnizorul fiind obligat să confirme recepționarea cererii și să comunice numărul de înregistrare a acesteia. Astfel sunt eliminate ambiguitățile care au dat bătăi de cap până acum – solicitanții pot folosi e-mailul și nu trebuie să aplice semnătura electronică. 

 

Proiectul reduce și termenul în care trebuie să fie comunicată informația solicitată – de la 15 la 10 zile. Totodată, furnizorii de informații sunt obligați să-și motiveze refuzul, indicînd numele și funcția persoanei care a luat decizia și modul de contestare a acesteia. 

 

Ce mai poate fi îmbunătățit: un mecanism de implementare eficient

Există și alte îmbunătățiri care ar putea contribui la o lege mai bună a accesului la informații – detalierea categoriilor de informații care nu pot refuzate (de ex. datele despre cheltuielile publice, inclusiv salariile, achizițiile, etc.), instituirea unor prezumții în favoarea publicării/remiterii informațiilor, și altele. Totuși, pentru a îmbunătăți protecția dreptului la informare, cel mai important aspect rămîne punerea legii în aplicare.

 

O cercetare din 2012 arăta că din 90 de legi privind accesul la informații adoptate în lume pînă în acel moment, mai mult de o treime prevedea ca responsabile pentru implementarea legii instanțele judiciare sau administrative, așa cum e la noi. Mai puțin de o treime au ales să desemneze un ombudsman pentru asigurarea implementării legii, iar o altă treime – comisari (commissionners) în domeniul informațiilor. 

 

După cum am discutat mai sus, o lege a accesului la informație, cît de bună nu ar fi, pur și simplu nu are impactul scontat dacă nu este implementată riguros, iar mecanismele de control și responsabilizare a agenților statului sunt deficiente, anevoiase sau complicate. Din păcate, mecanismul existent – cel de a oferi solicitantului de informație posibilitatea de a contesta refuzul sau răspunsul nesatisfăcător în instanță sau la organul ierarhic superior – nu este suficient pentru garantarea dreptului la informație. 

 

Același studiu al legilor accesului la informații din diferite țări, constata că principalul avantaj în a atribui responsabilitatea implementării legii unui mecanism specializat de monitorizare (unui ombudsman sau unui comisar pe acces la informații) constă în faptul că apelarea la acesta nu este la fel de costisitor, nu consumă la fel de mult timp, și nu e la fel de intimidant ca un proces de judecată.

 

Totodată, chiar dacă legea moldovenească vorbește despre posibilitatea cetățenilor de a se adresa pentru apărarea drepturilor lor Avocatului Poporului, nu există vreo procedură specială (plîngere se face potrivit unei proceduri generale, în rînd cu celelalte încălcări ale drepturilor omului), iar deciziile sunt cu titlul de recomandare.

 

O soluție pentru situația accesului la informații în Moldova ar fi instituirea unui nou mecanism de implementare – un Comisar al dreptului la informație  – care să aibă un mandat axat pe protecția accesului la informație în Moldova. Un astfel de mecanism există în alte state și este considerat o practică progresivă în domeniu.



O astfel instituție ar avea următoarele sarcini:

(1) soluționarea plîngerilor individuale privind încălcarea dreptului la informație (refuzul nejustificat de a oferi informația, informațiile incolmplete, abateri procedurale, etc.), inclusiv constatarea încălcărilor (contravențiilor), obligarea, după caz, furnizării informației. 

 

Astfel, cel care se consideră lezat în dreptul său la informație se va adresa unui organ specializat pe astfel de cazuri. Acest organ va emite prompt o decizie, care va putea fi atacată în judecată de părți. Avantajul evident al unei astfel de proceduri este faptul că această procedură extrajudiciară poate fi semnificativ mai rapidă, iar dacă funcționarii vor ține cu tot dinadinsul să refuze eliberarea informațiilor, va fi sarcina lor să conteste decizia organului specializat. Comisarul va putea constata contravențiile de la art 71 din Codul Contravențional, similar cum o face, de exemplu, Consiliul pentru prevenirea şi eliminarea discriminării şi asigurarea egalităţii.  

 

(2) monitorizarea respectării legii de către autorități, cu constatarea neregularităților și încălcărilor. Un organ specializat pe probleme de acces la informații și transparență ar putea să identifice probleme sistemice și să propună recomandării și soluții pentru probleme. În cele mai multe state, un Comisar în domeniul informației raportează legislativului acelui stat o dată în an. 

 

(3) Promovarea prevederilor legii și îmbunătățirea politicilor statului în domeniu. Pe lîngă mandatul său de a soluționa cauze individuale și a monitoriza implementarea legii, un organ specializat în transparență și accesul la informații ar putea ghida autoritățile și funcționarii în aplicarea acesteia, dar și propune îmbunătățiri bazate pe experiența sa directă.

 

E de la sine înțeles că o astfel de persoană (dacă se optează pe o persoană și nu un organ colegial) ar trebui să dispună de toate garanțiile necesare pentru independența funcției sale dar și de cunoștințele și abilitățile specifice domeniului, lucru care să fie reflectat și în procedura de selecție și încetare a mandatului. 

 

Concluzie

Am sugerat în acest articol că statul nostru încă o duce prost la capitolul transparență și acces la informații și că printre cauzele acestei situații sunt și prevederile legislative care nu mai fac față noilor realități, sunt ambigue sau lasă prea mult spațiu de interpretare celor care trebuie să le aplice. Dacă vrem să avem o societate civilă puternică și rezilientă, să prevenim și luptăm cu corupția și să asigurăm răspunderea autorităților în fața cetățenilor, Parlamentul trebuie să modifice urgent Legea privind accesul la informație.

 

Din fericire, nu trebuie să începem de la zero. Organizațiile societății civile, dar și reprezentanții statului, au făcut o muncă semnificativă deja, astfel încît există recomandări detaliate pentru îmbunătățirea legislației din domeniu și chiar proiecte de legi prin care ar fi eliminate multe ambiguități și contradicții din legislație.

 

Cea mai importantă sarcină însă este de a ne asigura de faptul că legea va fi respectată iar drepturile cetățenilor la informație – exercitate pe deplin. În acest scop, modificările legislative ar putea institui un mecanism special de monitorizare a implementării legii – un organ care să aibă dreptul de a se pronunța asupra plîngerilor cetățenilor în cauzele legate de accesul la informație, care să raporteze asupra respectării legii, dar și să facă recomandări pentru îmbunătățirea acesteia.  

 

26 noiembrie 2019

Articolele și informațiile sunt publicate în cadrul proiectului “A More Honest Government: Advancing Access to Information Standards in Moldova “, finanțat de National Endowment for Democracy și implementat în perioada septembrie 2018 – decembrie 2019.

Opiniile exprimate aparțin exclusiv autorilor și nu reflectă poziția oficială a instituțiilor finanțatoare.

 


Lasă un răspuns

Adresa ta de email nu va fi publicată. Câmpurile obligatorii sunt marcate cu *